Dialog Serbia–Kosowo: spotkanie przywódców państw Bałkanów Zachodnich w Berlinie

Komentarze IEŚ 41 (41/2019) Publication date: 2019-06-24 ies-komentarze-41-41-2019.pdf Serbia, Kosowo
Abstrakt

W dniu 29 kwietnia 2019 r. w Berlinie odbyło się zorganizowane ad hoc spotkanie przywódców Albanii, Bośni i Hercegowiny, Chorwacji, Czarnogóry, Francji, Kosowa, Macedonii Północnej, Niemiec, Serbii i Słowenii. Spotkanie to stanowiło przede wszystkim próbę aktywizacji dialogu politycznego między Serbią i Kosowem. Rozmowy w Berlinie nie doprowadziły jednak do wznowienia negocjacji ani przybliżenia obustronnie akceptowanej formuły porozumienia, które zakończyłoby konflikt w sprawie podmiotowości prawnomiędzynarodowej Kosowa.

Uczestnicy i formuła spotkania. Gospodarzami spotkania w Berlinie byli wspólnie kanclerz Niemiec Angela Merkel oraz prezydent Francji Emmanuel Macron. W spotkaniu udział wzięli premier Albanii Edi Rama, premier Bośni i Hercegowiny Denis Zvizdić, premier Chorwacji Andrej Plenković, prezydent Czarnogóry Milo Đukanović, prezydent Kosowa Hashim Thaçi, premier Kosowa Ramush Haradinaj, premier Macedonii Północnej Zoran Zaev, prezydent Serbii Aleksandar Vučić, premier Serbii Ana Brnabić, premier Słowenii Marjan Šarec oraz wysoka przedstawiciel UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Federica Mogherini.

Rozmowy w Berlinie zostały zorganizowane przez przywódców Niemiec i Francji w formule tzw. nieformalnego spotkania, poza jakąkolwiek zinstytucjonalizowaną i wielostronną formułą dialogu państw UE i państw bałkańskich.

Przesłanki i cele spotkania. Spotkanie w stolicy Niemiec stanowiło nieformalne forum dyskusji nt. poważnych problemów regionu Bałkanów. Jakkolwiek szczytowi w Berlinie przyświecała ogólna idea wzmocnienia współpracy regionalnej i stabilności Bałkanów, pozostawał on w pierwszym rzędzie niemiecko-francuską próbą ożywienia dialogu politycznego między władzami w Belgradzie i Prisztinie. W ciągu ostatnich miesięcy, mimo wysiłków mediacyjnych F.  Mogherini, negocjacje nt. normalizacji stosunków między Serbią i Kosowem zostały faktycznie „zamrożone”.

Decydując się na uruchomienie alternatywnej płaszczyzny dialogu na rzecz normalizacji stosunków między Kosowem i Serbią, kanclerz Merkel i prezydent Macron dokonali chwilowego „przejęcia” inicjatywy dyplomatycznej z rąk wysokiej przedstawiciel UE. Decyzja o aktywizacji politycznej Niemiec i Francji w kontekście dialogu politycznego między Kosowem i Serbią stanowiła w istocie konsekwencję negatywnej oceny strategii negocjacyjnej F. Mogherini ze strony Niemiec. Dyplomatyczna w formie krytyka sprowadzała się do stwierdzenia, że Mogherini ponosi faktyczną odpowiedzialność za „wykolejenie” dialogu wskutek rozpoczęcia poważnej dyskusji nt. kontrowersyjnej idei korekty granicy (de facto cesji terytorialnej), która zdominowała ostatnie miesiące dialogu między prezydentami Serbii i Kosowa.

Dyskusja nt. niezmiernie wrażliwej kwestii potencjalnych zmian terytorialnych w praktyce skomplikowała dialog, doprowadziła do wzrostu napięcia w relacjach między Serbią i Kosowem, przyczyniła się do eskalacji wewnętrznych sporów politycznych w Kosowie i Serbii oraz podzieliła społeczność międzynarodową. Część państw pozostaje jednoznacznie przeciwna jakiejkolwiek korekcie granicy między Serbią i Kosowem, obawiając się, że ewentualne zmiany mogą zagrozić bezpieczeństwu i stabilności regionu Bałkanów.

Otwartym i konsekwentnym krytykiem cesji są m.in. Niemcy, które opowiadają się za wypracowaniem porozumienia uwzględniającego obecne granice terytorialne. Nieformalnym – choć w praktyce kluczowym – celem spotkania w Berlinie było zatem zablokowanie planów korekty granicy, która od czerwca 2018 r. była najczęściej dyskutowanym scenariuszem porozumienia między Serbią i Kosowem.

Działanie Niemiec i Francji miało także wzmocnić nacisk polityczny na władze w Belgradzie i Prisztinie na rzecz kontynuacji dialogu oraz deeskalacji napięcia wokół problemu Kosowa w sytuacji słabnącej presji instytucjonalnej ze strony kończącej swą kadencję obecnej Komisji Europejskiej.

W najogólniejszym sensie idea spotkania w Berlinie, zorganizowanego ad hoc przez dwa państwa europejskie, sprowadzała się zatem do „skorygowania” kierunku oraz wsparcia procesu negocjacji, prowadzonych formalnie przez dyplomację UE.

Efekty spotkania. Wypowiedzi prezydentów i premierów Serbii i Kosowa po zakończeniu spotkania w Berlinie pokazują, że idea korekty granicy między Serbią i Kosowem zostaje na razie zarzucona. Nie oznacza to jednak, że rozwiązanie to zostało całkowicie odrzucone. Późniejsze wypowiedzi pokazują bowiem, że obaj prezydenci odstąpili wprawdzie od dotychczasowej retoryki nt. korekty granicy, ale w praktyce nadal opowiadają się za pozostawieniem północnego Kosowa w granicach Serbii (prezydent Vučić) oraz przyłączeniem Doliny Preševa do Kosowa (prezydent Thaçi). Co więcej, można przewidywać, że w sytuacji braku kompromisowego rozwiązania alternatywnego, idea korekty granic, która faktycznie pozostaje przedmiotem skomplikowanego dyskursu serbsko-albańskiego od momentu rozpadu byłej Jugosławii, będzie w naturalny sposób powracać w negocjacjach między Serbią i Kosowem.

Wbrew oczekiwaniom mediów serbskich, które pisały, że na wzór wydarzeń sprzed 141 lat odbędzie się „nowy kongres berliński”, gdzie podjęte zostaną decyzje o kształcie granic i przyszłości regionu, spotkanie w Berlinie – zgodnie z deklaracjami organizatorów – było faktycznie szczytem bez przełomu. Co więcej, nie przyniosło ono żadnych wyraźnych rozstrzygnięć.

W bardzo ogólnych konkluzjach uczestnicy spotkania podkreślili, że dialog między Serbią i Kosowem powinien być kontynuowany i doprowadzić do przyjęcia porozumienia, które pozwoli na pełną normalizację ich stosunków oraz wzmocni stabilność regionu. Władze Kosowa i Serbii zgodziły się także na przyśpieszenie procesu implementacji zawartych wcześniej porozumień oraz powrót do konstruktywnej dyskusji, prowadzonej pod auspicjami UE, w celu osiągnięcia kompleksowego i finalnego porozumienia. Poza wskazaniem ogólnego kierunku procesu negocjacji spotkanie w Berlinie nie przyczyniło się zatem do wypracowania formuły przyszłego porozumienia między Serbią i Kosowem.

Mimo wezwań do kontynuacji dialogu gospodarzom spotkania nie udało się również doprowadzić do zniesienia ceł, nałożonych przez władze Kosowa, ani wznowienia negocjacji między władzami w Belgradzie i Prisztinie. Strony sporu pozostały zatem na swych dotychczasowych pozycjach.

Wnioski. Szczyt w Berlinie pokazał, że państwa członkowskie UE po raz kolejny pozostają podzielone w kwestii właściwej strategii działania wobec regionu Bałkanów. Spotkanie to potwierdziło tradycyjne różnice stanowisk między Serbią i Kosowem. Rozmowy w Niemczech uwidoczniły również konfliktowy charakter relacji między premierem i prezydentem Kosowa. Premier Haradinaj pozostaje bowiem nieprzejednanym przeciwnikiem korekty granicy serbsko-kosowskiej, popieranej przez prezydenta Thaçiego. Sytuacja ta poważnie komplikuje koordynację polityki zagranicznej Republiki Kosowa.

Władze Serbii i Kosowa wyraziły także wolę kontynuacji dialogu przy wsparciu Niemiec i Francji. Zgodnie z oficjalnymi zapowiedziami następne spotkanie w niniejszej, luźnej formule miało się odbyć 1 lipca 2019 r. w Paryżu. Z uwagi na niezmienność stanowisk obu stron spotkanie zostało jednak na razie odroczone. Władze Kosowa pryncypialnie deklarują bowiem, że zniosą cła, nałożone na towary importowane z Serbii, dopiero kiedy Serbia uzna niepodległość Kosowa. Z kolei władze w Belgradzie uzależniają swoją zgodę na wznowienie negocjacji od zniesienia ceł (zob. Komentarze IEŚ nr 40).

Uruchomiony dialog wielostronny z udziałem Niemiec i Francji nie zastępuje procesu negocjacji akcesyjnych, prowadzonych przez Komisję Europejską. Nie zastępuje również dialogu nt. normalizacji stosunków między Serbią i Kosowem, który dalej formalnie toczy się przy wsparciu wysokiej przedstawiciel F.  Mogherini.