Dialog Serbia–Kosowo: w poszukiwaniu formuły porozumienia

Komentarze IEŚ 40 (40/2019) Publication date: 2019-06-20 ies-komentarze-40-40-2019.pdf Serbia, Kosowo
Abstrakt

„Zamrożenie” dialogu dwustronnego między Serbią i Kosowem pokazuje, że proces negocjacji, prowadzony od 2011 r. pod auspicjami UE, po raz kolejny znalazł się w impasie. Usztywnienie stanowisk stron powoduje, że wypracowanie rozwiązania kompromisowego, kończącego konflikt w kwestii statusu prawnomiędzynarodowego i granic Kosowa, pozostaje na razie niemożliwe.

Zawieszony dialog. 24 czerwca 2018 r. w Brukseli miało miejsce spotkanie wysokiej przedstawiciel UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Federiki Mogherini, prezydenta Serbii Aleksandara Vučicia oraz prezydenta Kosowa Hashima Thaçiego. Zadeklarowana wówczas intensyfikacja dialogu między Serbią i Kosowem miała doprowadzić do wypracowania satysfakcjonującej dla obu stron formuły rozwiązania politycznego, które w symboliczny i faktyczny sposób zakończyłoby konflikt oraz wzmocniłoby perspektywę europejską Serbii i Kosowa. Fundamentalny charakter sporu spowodował jednak, że dialog – tak jak wielokrotnie wcześniej – ponownie uległ „zamrożeniu”.

Bezpośrednią przyczyną obecnego kryzysu negocjacji stała się decyzja rządu Kosowa z 21 listopada 2018 r. o zastosowaniu 100-procentowych stawek celnych na towary importowane z Serbii. Decyzja ta stanowiła reakcję na zablokowanie przez Serbię akcesji Kosowa do Interpolu, a w szerszej perspektywie – odpowiedź na konsekwentnie prowadzoną przez władze w Belgradzie politykę blokowania państwowości Kosowa na arenie międzynarodowej. Nie można również wykluczyć, że rząd Kosowa zdecydował o nałożeniu ceł w celu zablokowania dyskusji nt. korekty granicy między Serbią i Kosowem, prowadzonej przez prezydentów Vučicia i Thaçiego przy wsparciu wysokiej przedstawiciel UE.

Podejmowane w ciągu ostatnich miesięcy przez F. Mogherini wezwania do zniesienia ceł oraz próby „odblokowania” negocjacji okazały się nieskuteczne. Władze Kosowa pryncypialnie deklarują, że cła zostaną zniesione dopiero wtedy, kiedy Serbia uzna państwowość Kosowa. Z kolei władze w Belgradzie uzależniają swoją zgodę na kontynuację negocjacji od zniesienia ceł przez Kosowo. Wskazują również, że Serbia nigdy nie uzna niepodległości Kosowa.

Potencjalne rozwiązanie: korekta przebiegu granicy. W ciągu ostatniego roku najczęściej dyskutowanym (i tyleż samo krytykowanym) scenariuszem porozumienia była „korekta granicy” (srb. korekcija granica, alb. korrigjim kufitar), której założenia nigdy nie zostały wyraźnie zdefiniowane ani zaprezentowane opinii publicznej w Serbii i Kosowie.

Za powyższą formułą porozumienia publicznie opowiadał się prezydent Serbii A. Vučić, który argumentował, że podział terytorium Kosowa stanowi rozwiązanie kompromisowe, racjonalne, odpowiadające istniejącej rzeczywistości oraz częściowo korzystne dla Serbii. Jakkolwiek prezydent Vučić pozostawał bardzo enigmatyczny w prezentowaniu planu serbskiemu społeczeństwu, plan ten zakładał zapewne „zatrzymanie” północnego Kosowa w granicach Serbii w zamian za uznanie państwowości Kosowa w jakiejś formule prawnomiędzynarodowej. Za korektą granicy oraz przyłączeniem Doliny Preševa do Kosowa jednoznacznie opowiadał się również prezydent Kosowa H. Thaçi.

Dyskusja nad realizacją powyższego scenariusza, wypracowanego przy wsparciu wysokiej przedstawiciel UE w ramach mało transparentnego dialogu obu prezydentów, osiągnęła swe apogeum w sierpniu i wrześniu 2018 r. Kolejne miesiące pokazały jednak, że oczekiwania na szybki przełom w stosunkach Serbii i Kosowa były zbyt optymistyczne.

Sprzeciw wobec zmiany przebiegu granicy. Ewentualna korekta granicy między Serbią i Kosowem jest z wielu powodów daleko problematyczna.

W przypadku Serbii poważnym ograniczeniem politycznym pozostaje obecna sytuacja wewnętrzna. Od grudnia 2018 r. w Serbii mają miejsce protesty społeczne przeciwko władzy prezydenta Vučicia. Dodatkowo partie opozycyjne, zrzeszone w ramach Sojuszu dla Serbii (SzS), sprzeciwiają się popieranej przez prezydenta korekcie granicy, nie oferując jednakże w tym zakresie żadnej konstruktywnej alternatywy. Posłowie opozycji demokratycznej od stycznia 2019 r. konsekwentnie bojkotują także sesje plenarne parlamentu Serbii. Opozycja zbojkotowała m.in. debatę nt. sytuacji w Kosowie z udziałem prezydenta Serbii, która odbyła się w parlamencie w dniach 27-28 maja 2019 r. Przeciągający się kryzys polityczny w Serbii powoduje, że prezydent i rząd nie posiadają wystarczającej legitymacji społecznej do zawarcia – niełatwego dla Serbii – porozumienia w sprawie Kosowa.

W przypadku Republiki Kosowa sytuacja również jest skomplikowana. Nieprzejednanym przeciwnikiem zmiany przebiegu granicy pozostaje premier Ramush Haradinaj, stojący na czele Sojuszu dla Przyszłości Kosowa (AAK). Sytuacja ta poważnie komplikuje koordynację polityki zagranicznej oraz pogłębia tradycyjnie niełatwe relacje między obecnym prezydentem i premierem Kosowa. Co więcej, wchodząca w skład koalicji rządowej Demokratyczna Partia Kosowa (PDK) pozostaje podzielona w kwestii korekty granicy między Serbią i Kosowem.

Wyraźny sprzeciw wobec zmian terytorialnych wyrażają również główne albańskie partie opozycyjne, tj. Demokratyczna Liga Kosowa (LDK) oraz Ruch „Samostanowienie!” (Vetëvendosje). Dodatkowo partie te oskarżają władze Kosowa o brak mandatu społecznego do zawarcia porozumienia z Serbią. Sytuacja ta oznacza, że osamotniony w swym poparciu dla idei korekty granicy prezydent Thaçi nie posiada siły politycznej do zawarcia umowy o cesji terytorialnej.

Zmianie granicy przeciwna jest także większość obywateli Serbii i Kosowa. Serbowie, przekonywani przez lata, że Kosowo jest nadal częścią Serbii, nie rozumieją, dlaczego władze miałyby nagle zgodzić się na niepodległość Kosowa. Z kolei kosowscy Albańczycy z radością powitaliby włączenie Doliny Preševa w granice Kosowa, ale nie godzą się na secesję północnego Kosowa, argumentując, że Albańczycy i tak stracili już zbyt wiele własnych terytoriów etnicznych.

Sprzeciw wobec korekty granicy serbsko-kosowskiej wyraża również wiele państw europejskich. Państwa te – wśród których szczególnie aktywne są Niemcy – obawiają się, że ewentualna zmiana granic mogłaby zagrozić integralności terytorialnej pozostałych państw pojugosłowiańskich oraz stabilności całego regionu Bałkanów.

Negatywna reakcja ze strony społeczności międzynarodowej oraz własnych obywateli spowodowała, że obaj prezydenci chwilowo wycofali się z pomysłu cesji. Idea korekty granicy – realnej, choć z pewnością kontrowersyjnej propozycji zakończenia konfliktu – została zatem na razie wyciszona i zawieszona.

Dalszy dialog komplikuje tymczasem brak alternatywnej, kompromisowej wizji porozumienia. Przedłużająca się niepewność w kwestii finalnego rozwiązania konfliktu prowadzi z kolei do wzrostu napięcia w Kosowie i Serbii oraz manifestacji politycznych. Przykładem tego rodzaju sytuacji jest akcja jednostki specjalnej Policji Kosowa (KP ROSU) przeprowadzona 28 maja w północnym Kosowie, w wyniku której zatrzymano 28 osób (w tym 19 funkcjonariuszy Policji Kosowa – 11 Serbów, 4 Albańczyków i 4 Bośniaków). Jakkolwiek działania te oficjalnie skierowane były przeciwko strukturom zorganizowanej przestępczości, najprawdopodobniej stanowiły one również deklarację polityczną, iż rząd Kosowa sprawuje jurysdykcję na obszarze północnego Kosowa i nie pozwoli na utratę tego terytorium. Przypuszczenie to potwierdza fakt, że do intensyfikacji napięcia w północnym Kosowie doszło w dniu, w którym miało miejsce posiedzenie parlamentu Serbii z udziałem prezydenta A. Vučicia, gdzie dyskutowano między innymi nt. dialogu między Serbią i Kosowem. W odpowiedzi prezydent Vučić pryncypialnie ogłosił pełną gotowość bojową sił zbrojnych Serbii, nie wykluczając przy tym możliwości interwencji militarnej w północnym Kosowie.

Perspektywy dialogu. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że dialog między Serbią i Kosowem wszedł w decydującą fazę, w ciągu najbliższych miesięcy nie należy spodziewać się przełomu. W chwili obecnej żadna ze stron nie posiada bowiem silnego mandatu społecznego ani woli (vel odwagi) politycznej do zawarcia prawdziwie historycznego porozumienia.

Szybkim rozwiązaniom nie sprzyja również tranzycja polityczna na szczeblu UE, rozpoczęta wyborami do Parlamentu Europejskiego. Do czasu powołania nowej Komisji Europejskiej, która rozpocznie funkcjonowanie w listopadzie 2019 r., instytucje UE i zachodnie rządy będą dążyły do wznowienia dialogu między Kosowem i Serbią, ale nie będą przesadnie naciskać na podjęcie w tym zakresie decyzji strategicznych. Wypracowanie rozwiązania kompromisowego między Serbią i Kosowem nastąpi zatem najwcześniej w 2020 r. Z uwagi na ogromną wrażliwość problemu Kosowa nie można jednak wykluczyć, że strony nie dojdą do porozumienia, a obecne status quo zostanie zamrożone na kolejne lata.