Eskalacja sporu konstytucyjnego w Bośni i Hercegowinie

Komentarze IEŚ 137 (40/2020) Publication date: 2020-03-17 ies-komentarze-137-40-2020.pdf Bośnia i Hercegowina, Republika Serbska, Milorad Dodik, kryzys w BiH
Abstrakt

Nowy kryzys polityczny w Bośni i Hercegowinie (BiH) wywołany został decyzją Sądu Konstytucyjnego BiH, który uznał prymat własności państwowej nad regionalną na poziomie entytetów. Stanowcza reakcja Milorada Dodika, przywódcy bośniackich Serbów, obliczona jest na wzmocnienie jego pozycji politycznej, a nie na rozbicie BiH. Taktyczne poparcie bośniackich Chorwatów dla Milorada Dodika nie przełoży się na utworzenie trzeciego, chorwackiego entytetu, pogłębi jedynie wewnętrzny kryzys polityczny i blokadę instytucjonalną BiH.

7 lutego 2020 r. Sąd Konstytucyjny Bośni i Hercegowiny orzekł o niezgodności z Konstytucją BiH art. 53 ustawy o gruntach rolnych Republiki Serbskiej. Stanowi on, że grunty rolne, które są dobrami użyteczności publicznej, z mocy prawa stają się własnością Republiki Serbskiej. Sąd Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowany przepis jest sprzeczny z Konstytucją BiH, ponieważ uregulowanie kwestii własności państwowej pozostaje wyłączną kompetencją instytucji na poziomie państwowym, a nie entytetów. Sąd uznał, że przyjęcie takiej ustawy przez Zgromadzenie Republiki Serbskiej wykracza poza obszar kompetencji tej instytucji. Wieloletni przywódca bośniackich Serbów Milorad Dodik odrzucił decyzję sądu, oskarżając instytucje państwowe o zamach na niezależność Republiki Serbskiej BiH, która pozostaje jednym z dwóch entytetów (drugim jest boszniacko-chorwacka Federacja Bośni i Hercegowiny).

Niezmienna istota sporu. Kryzys wybuchł po niecałych trzech miesiącach od momentu powołania rządu federalnego BiH.  Formowanie rządu zajęło rok i trzy miesiące od wyborów, które odbyły się w październiku 2018 r. Konflikt ten odzwierciedla toczący się nieprzerwanie od czasu rozpadu Jugosławii w 1991 r. spór o kształt i istotę państwowości Bośni i Hercegowiny.  Podczas gdy stanowiący większość (ok. 51%) Boszniacy (bośniaccy muzułmanie) dążą do centralizacji, bośniaccy Serbowie, stanowiący około 1/3 ludności, chcą zachować jak największą autonomię od władz w Sarajewie. Trzeci z tzw. narodów konstytutywnych, uznanych przez Konstytucję BiH – bośniaccy Chorwaci – balansuje między dwoma poprzednimi grupami etno-politycznymi, dążąc do zapewnienia sobie większej autonomii politycznej, terytorialnej i prawnej.

Władze Republiki Serbskiej podważają zasadność istnienia instytucji federalnych, podczas gdy przywódcy Boszniaków nie są w stanie wywierać większego wpływu na funkcjonowanie instytucji państwowych. Większość kompetencji pozostaje bowiem na poziomie dwóch regionów federalnych i dziesięciu kantonów, które wchodzą w skład Federacji BiH (Republika Serbska jest tworem unitarnym). Sytuację dodatkowo komplikuje udział wspólnoty międzynarodowej, która jest de facto i de iure protektorem Bośni i Hercegowiny i ładu politycznego, zagwarantowanego w porozumieniu pokojowym z Dayton z 1995 r.

Odzwierciedleniem roli, jaką sprawuje wspólnota międzynarodowa, jest m.in. skład Sądu Konstytucyjnego, w którym obok dwóch przedstawicieli każdego z narodów konstytutywnych znajduje się też trzech sędziów „międzynarodowych”, powoływanych przez przewodniczącego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W konsekwencji wspólnota międzynarodowa ma decydujący głos w sprawie interpretacji Konstytucji BiH, w tym na temat sporów między instytucjami państwowymi a regionami federalnymi.

Kwestia własności publicznych gruntów rolnych jest ważna. Wartość ziemi oraz możliwość decydowania o jej przeznaczeniu daje władzom entytetów dużą swobodę działania. Decyzja Sądu Konstytucyjnego, nadająca tejże ziemi status własności państwowej, nie wyklucza jednakże takiej możliwości. Obecność przedstawicieli bośniackich Serbów we wszystkich instytucjach państwowych daje instytucjom państwowym perspektywę kontroli obrotu ziemią. Innymi słowy, decyzja Sądu Konstytucyjnego nie odbiera serbskim przywódcom możliwości decydowania o statusie, obrocie, przeznaczeniu ziemi rolnej. Kwestia własności ziemi stała się jedynie pretekstem do eskalacji napięcia politycznego w Bośni i Hercegowinie, które pojawia się w bardzo specyficznym momencie.

Sytuacja wewnętrzna – umacnianie władzy przez Dodika. Retoryka Milorada Dodika nie jest niczym nowym na bośniackiej scenie politycznej. Wycofanie przedstawicieli bośniackich Serbów z instytucji państwowych, do czego doszło 12 lutego, zdecydowanie podniosło temperaturę sporu. Dodik, który jest obecnie członkiem Prezydium Bośni i Hercegowiny, dąży do ugruntowania swojej władzy w Republice Serbskiej. Taktyczny sojusz z bośniackimi Chorwatami umożliwił mu chwilową neutralizację politycznych dążeń Boszniaków, a poprzez to także umocnienie swoje pozycji wobec rosnącej w siłę opozycji w Republice Serbskiej.

Partia Milorada Dodika – Sojusz Niezależnych Socjaldemokratów (Savez nezavisnih socijaldemokrata, SNSD) – ma ok. 30-procentowe poparcie. Najważniejsze serbskie partie opozycyjne, jak Serbska Partia Demokratyczna (Srpska demokratska stranka, SDS) z 18-procentowym poparciem czy Partia Demokratycznego Postępu (Partija demokratskog progresa, PDP) z 10-procentowym poparciem, stwarzają dla Milorada Dodika realne zagrożenie. Dodatkowo w skład obecnego rządu Republiki Serbskiej wchodzą przedstawiciele dwóch innych znaczących partii serbskich: Demokratycznego Związku Ludowego (Demokratski narodni savez, DNS, choć został on osłabiony przez rozłam wewnętrzny, po którym utracił 4 z 12 reprezentantów w Zgromadzeniu Narodowym Republiki Serbskiej na rzecz nowo powstałej partii DEMOS) oraz Partii Socjalistycznej (Socijalistička partija, SP). Kontynuacja rządów Dodika w Republice Serbskiej stoi więc pod znakiem zapytania.

Sytuacja ta sprawia, że Milorad Dodik, po raz kolejny stawiając sprawę własność ziemi rolnej na ostrzu noża, kreuje się na obrońcę swobód narodu serbskiego w Bośni i Hercegowinie. Zmusza on tym samym przywódców innych partii serbskich do zaostrzenia kursu wobec wspólnych instytucji państwowych i porzucenia umiarkowanego stanowiska umożliwiającego współpracę z innymi aktorami w Bośni i Hercegowinie. Decyzja Sądu Konstytucyjnego stała się więc dla Dodika pretekstem do ponownego wprowadzenia stanu podwyższonego napięcia politycznego i zaostrzenia dyskursu, który wzmacnia jego wizerunek polityczny jako obrońcy sprawy serbskiej w BiH.

Chorwacki sojusznik. Niewątpliwie sytuację komplikuje fakt, że Miloradowi Dodikowi poparcia udzielają bośniaccy Chorwaci pod przywództwem Dragana Čovicia, lidera partii Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej Bośni i Hercegowiny (Hrvatska demokratska zajednica Bosne i Hercegovine, HDZ BiH). Także ta część sceny politycznej w BiH dąży do ograniczenia władzy sprawowanej przez instytucje centralne na rzecz regionalnych, domagając się przy tym odrębnego, chorwackiego entytetu oraz gwarancji wyboru swojego przedstawiciela do prezydium państwowego. Obecny członek tego ciała, reprezentujący bośniackich Chorwatów Željko Komšić, został wybrany głosami przede wszystkim liberalnych Boszniaków z Sarajewa i innych dużych miast. Bośniaccy Chorwaci chcą wykorzystać skupienie uwagi i krytyki międzynarodowej na Miloradzie Dodiku do osłabienia władz centralnych w Sarajewie i zmuszenia ich do ustępstw wobec chorwackich żądań dalszej autonomii. Takie zmiany są jednak mało realne, ponieważ przyczyniłyby się do powstania precedensu, który otworzyłby konstytucyjną puszkę Pandory w BiH. Innym argumentem przeciwko chorwackim roszczeniom jest przegrana w wyborach prezydenckich w Republice Chorwacji Kolindy Grabar-Kitarović, która była uznawana za politycznego protektora Chorwatów w BiH. Bośniaccy Chorwaci, bez wsparcia z zewnątrz, nie mają bowiem wystarczającej siły politycznej, aby przeprowadzić odpowiednie zmiany ustrojowe i wykroić dla siebie własny, trzeci entytet.