Konsekwencje szczytu normandzkiego w Paryżu z 9 grudnia 2019 r.

Komentarze IEŚ 95 (95/2019) Publication date: 2019-12-13 ies-komentarze-95-95-2019.pdf Donbas, Ukraina, Federacja Rosyjska, format normandzki
Abstrakt

Szczyt paryski jest pierwszym spotkaniem w formacie normandzkim od 2016 r. Zwołano go z inicjatywy prezydenta Ukrainy Wołodymyra Zełenskiego, który już w czasie kampanii wyborczej jednoznacznie deklarował chęć zakończenia konfliktu na Donbasie. Duże oczekiwania rozbudzone przez wypowiedzi Zełenskiego nie zostały w pełni zaspokojone. Ukraina i Federacja Rosyjska nie doszły do porozumienia w kluczowych kwestiach spornych.

Tło szczytu. Jednym z priorytetów obecnych władz Ukrainy jest zakończenie konfliktu zbrojnego na Donbasie, co jest zgodne z oczekiwaniami społecznymi. Prezydent Wołodymyr Zełenski wielokrotnie podnosił kwestię uregulowania sytuacji na Donbasie, czego efektem było wstępne zatwierdzenie przez przedstawicieli państw „normandzkiej czwórki” tzw. formuły Steinmeiera na spotkaniu w Mińsku 1 października 2019 r., a także decyzja o zwołaniu kolejnego szczytu w formacie normandzkim. Poprzedni odbył się w Berlinie 19 października 2016 r. Brak szczegółowego planu negocjacji oraz oskarżenia o prorosyjskość wysuwane pod adresem nowych władz Ukrainy wywołały ogólnoukraińskie akcje protestacyjne, początkowo zwoływane pod hasłem „Nie kapitulacji”, a później „Czerwone linie dla Zełenskiego”.

W przeddzień szczytu paryskiego miał miejsce dyplomatyczny skandal. Berlin oskarżył Federację Rosyjską o zlecenie politycznego zabójstwa na terytorium Niemiec. W konsekwencji wydalono dwóch rosyjskich dyplomatów. W tym samym czasie we francuskiej prasie szeroko komentowano doniesienia o aktywności ośrodka GRU, ulokowanego w Górnej Sabaudii, z którego rosyjskie służby prowadziły operacje na terytorium całej Unii Europejskiej, w tym koordynowały zamach w Salisbury. Ujawniono także informację o odkryciu nowych dowodów potwierdzających kradzież korespondencji elektronicznej Emmanuela Macrona przez rosyjskich hackerów w czasie kampanii wyborczej w 2017 r. Międzynarodową reputację Federacji Rosyjskiej nadszarpnęła także decyzja WADA o czteroletnim zakazie wystawiania reprezentantów Rosji na międzynarodowych zawodach sportowych.

Jednocześnie Kongres Stanów Zjednoczonych przygotował projekt sankcji gospodarczych, jakimi mają zostać obłożone przedsiębiorstwa zaangażowane w budowę gazociągu Nord Stream 2. Projekt powiązano z budżetem Pentagonu, w którym przewidziano także pomoc wojskową dla Ukrainy w wysokości 300 mln dolarów. W tym samym czasie potwierdzono informację o wstępnej zgodzie Międzynarodowego Funduszu Walutowego na kredytowanie trzyletniego programu pomocowego dla Ukrainy w wysokości 5,5 mld dolarów.

Cel szczytu. Prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski jasno określił swoje główne priorytety i oczekiwania związane ze szczytem paryskim. Wśród nich kluczowe miejsce zajmują: kwestia zwolnienia ukraińskich jeńców w formule „wszystkich za wszystkich”, przywrócenie kontroli nad wschodnią granicą państwa, przerwanie walk na Donbasie, wyprowadzenie wszystkich wojsk oraz zorganizowanie miejscowych wyborów samorządowych. Bez tego nie będzie możliwe przyznanie Donbasowi specjalnego statusu.

Federacja Rosyjska kontynuuje swoją wcześniejszą narrację, dystansując się od wydarzeń na wschodzie Ukrainy, traktowanych jako konflikt wewnętrzny, w jaki Rosja nie jest bezpośrednio zaangażowana. Świadczą o tym m.in. wypowiedzi ministra spraw zagranicznych Siergieja Ławrowa, który w przeddzień szczytu sugerował, że do ustanowienia trwałego pokoju na Donbasie niezbędne będą rozmowy z przedstawicielami tzw. republik ludowych. Ważnym elementem rozmów miała być również priorytetowa – z punktu widzenia Kremla – kwestia przedłużenia obecnego lub zawarcia nowego kontraktu na tranzyt rosyjskiego gazu przez Ukrainę, niezbędnego do zapewnienia ciągłości dostaw na Zachód. Jednak kluczowym celem geostrategicznym jest utrzymanie status quo na Donbasie, a w konsekwencji dalsze destabilizowanie Ukrainy oraz kreowanie jej negatywnego wizerunku na arenie międzynarodowej.

Rezultaty szczytu. Jednym z głównych postulatów prezydenta Ukrainy było zwolnienie jeńców. Do końca roku może nastąpić wymiana osób przetrzymywanych przez każdą ze stron, przeprowadzona w formule „wszystkich ustalonych na wszystkich ustalonych”, ale obejmie ona tylko obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Donbasu, bez uwzględnienia Rosji i Krymu. W trakcie negocjacji zdecydowano także o wstrzymaniu do końca roku ognia oraz opracowaniu planu wycofania wojsk z kolejnych odcinków frontu i rozminowania terenu.

Ważnym osiągnięciem szczytu jest uzgodnienie dostępu obserwatorów OBWE do całego terytorium Ukrainy w reżimie całodobowym. Ma to kluczowe znaczenie, ponieważ po raz pierwszy od 2014 r. międzynarodowi obserwatorzy będą mogli obserwować granicę rosyjsko-ukraińską na terytoriach zajętych przez separatystów. Nie będzie ona jednak kontrolowana przez służby ukraińskie. Władimir Putin podkreślał, że zgodnie z porozumieniami mińskimi taka sytuacja może nastąpić dopiero po wyborach. Jednak prezydent Ukrainy nie zgodził się z takim stawianiem sprawy i sugerował, że organizacja wyborów bez kontroli granicy jest pozbawiona sensu. Kanclerz Angela Merkel pośrednio wsparła ten postulat, mówiąc o „ożywieniu” postanowień mińskich, które „znowu będą elastyczne”. Francja nie była przeciwna. Prawdopodobnie ta stanowcza postawa Wołodymyra Zełenskiego stała za niefortunną wypowiedzią Putina, który po powrocie do Rosji stwierdził, że przyznanie Ukraińcom kontroli granicy na Donbasie zakończy się „drugą Srebrenicą”.

Prezydent Ukrainy jako rozwiązanie tymczasowe zaproponował przedłużenie obowiązywania ustawy o szczególnym statusie niekontrolowanej części Donbasu do końca przyszłego roku. Dalsze zmiany legislacyjne, w tym ewentualna zmiana konstytucji, możliwe będą dopiero po przeprowadzeniu na tych terenach wolnych wyborów.

Jak informuje państwowa telewizja rosyjska „Rossija 24”, rozmowa w cztery oczy prezydentów trwała zaledwie 15 minut. Jednym z głównych jej wątków była kwestia tranzytu gazu przez Ukrainę. Federacja Rosyjska optowała za umową jednoroczną. Ukraina nie godzi się na takie rozwiązanie i postuluje podpisanie kontraktu wieloletniego. Stoi też na stanowisku, że przypadające jej zgodnie z orzeczeniem szwedzkiego sądu arbitrażowego odszkodowanie w wysokości ok. 3 mld dolarów (dług stale rośnie, ponieważ naliczane są odsetki za zwłokę), przyznane za niedostarczenie przez Rosję zakontraktowanego wolumenu gazu ziemnego, może zostać przekazane stronie ukraińskiej w formie dostaw gazu. Szczegóły kontraktu mają zostać omówione przez ekspertów obu stron.

Postanowiono również, że kolejne spotkanie w formacie normandzkim odbędzie się za cztery miesiące. Zrewidowany zostanie wówczas stan negocjacji rosyjsko-ukraińskich w sprawie uregulowania sytuacji na Donbasie.

Wnioski. Władze Ukrainy zainicjowały proces „zamrażania” konfliktu zbrojnego na Donbasie, jednak stanowczo określiły podstawowe zasady ewentualnego porozumienia z Federacją Rosyjską. Prezydent Zełenski na konferencji prasowej po szczycie jednoznacznie stwierdził, że „federalizacja Ukrainy nie jest możliwa. Ukraina to państwo unitarne. Ten artykuł konstytucji nie może zostać zmieniony i jest niezbywalną podstawą istnienia państwa [...]. Nikt nie może wpływać w jakikolwiek sposób na kierunek dążeń i rozwoju Ukrainy, która jest państwem niezależnym, suwerennym i demokratycznym [...] niemożliwe jest uregulowanie sytuacji na wschodzie Ukrainy w drodze ustępstw terytorialnych w ramach granic ustalonych na poziomie międzynarodowym. Dla każdego Ukraińca Donbas i Krym to Ukraina”. Postawa Wołodymyra Zełenskiego była zaskoczeniem zarówno dla jego oponentów politycznych na Ukrainie, jak i dla strony rosyjskiej. Szczególnie ważnym postulatem delegacji ukraińskiej jest uzależnienie przeprowadzenia wyborów lokalnych od wycofania wojsk i ustanowienia ukraińskiej kontroli na zajętym przez separatystów odcinku granicy. Brak kontroli granicy stawia pod znakiem zapytania uczciwość ewentualnych wyborów samorządowych na Donbasie. Jednak Rosja jednoznacznie odrzuca ten warunek.

Zaskoczeniem jest asertywne negocjowanie kontraktu na tranzyt rosyjskiego gazu przez terytorium Ukrainy. Prezydent Zełenski nie zgodził się na sugerowany przez Rosjan kontrakt jednoroczny i obstawał przy umowie wieloletniej. Nie zrezygnował także z odszkodowania przyznanego Ukrainie przez sąd arbitrażowy w Sztokholmie. Przebieg negocjacji gazowych jest więc porażką władz Rosji. Obowiązująca umowa tranzytowa wygasa z końcem roku, a Federacja Rosyjska ma więcej powodów, aby zabiegać o szybkie wypracowanie porozumienia i przedłużenie obecnego lub podpisanie nowego kontraktu.

Szczyt normandzki nie przyniósł przełomu w negocjacjach ukraińsko-rosyjskich. Przeważająca część kluczowych kwestii dotyczących przyszłości Donbasu ustalona zostanie dopiero w czasie najbliższych czterech miesięcy. Z ostatnich wypowiedzi prezydenta Putina można jednak wnioskować, że trudno będzie przekonać Rosję do zmiany stanowiska. Utrzymanie kontroli nad Donbasem jest jednym z kluczowych instrumentów, dzięki którym władze na Kremlu mogą destabilizować Ukrainę, utrudniając w ten sposób jej zbliżenie ze strukturami zachodnimi. Nie należy oczekiwać, że Federacja Rosyjska dobrowolnie z niego zrezygnuje, nawet gdyby było to warunkiem normalizacji stosunków z Zachodem.