Nord Stream 2: budowa w cieniu trójstronnych negocjacji Rosja – Ukraina – UE

Komentarze IEŚ 91 (91/2019) Publication date: 2019-12-06 ies-komentarze-91-91-2019.pdf Nord Stream 2, gazociąg, bezpieczeństwo, Dania, energetyka, Gazprom, Ukraina
Abstrakt

30 października Duńska Agencja Energii (DEA) wydała zgodę na budowę gazociągu Nord Stream 2 na wodach i szelfie kontynentalnym należących do Danii. Uczyniła to pomimo powszechnie podzielanego krytycznego stanowiska duńskich polityków wobec tego projektu oraz po znaczącej presji międzynarodowej. Oddanie gazociągu do użytku planowane jest na połowę 2020 r., co oznacza przekroczenie harmonogramu projektu. Dodatkowo nakłada się to na skomplikowane trójstronne negocjacje handlowe pomiędzy Rosją, Ukrainą i UE ws. tranzytu gazu przez terytorium Ukrainy.

Zaawansowanie prac przy budowie Nord Stream 2. 27 listopada minął 4-tygodniowy termin na złożenie apelacji do komisji odwoławczej (Energiklagenævnet) od decyzji DEA z 30 października, pozwalającej konsorcjum Nord Stream 2 AG na ułożenie odcinka gazociągu Nord Stream 2 (NS2) na szelfie kontynentalnym Danii. DEA poinformowała o wpłynięciu jednej apelacji, nie podała jednak szczegółów dotyczących jej pochodzenia. Wcześniej możliwość zaistnienia takiej sytuacji sygnalizowało ministerstwo energetyki Ukrainy. Zgodnie z praktyką komisji odwoławczej, skarga nie ma wpływu na zawieszenie pozwolenia, co oznacza, że prace przy budowie NS2 mogą być kontynuowane. Ze względu na brak informacji na temat zawartości skargi oszacowanie czasu jej rozpatrzenia jest obecnie niemożliwe. Komisja deklarowała, że będzie rozpatrywać apelacje w terminie do sześciu miesięcy od ich złożenia – jednak dotychczasowa praktyka pokazuje, iż może być to trudne w przypadku skarg dotyczących spraw morskich i energetycznych, w których średni czas procedowania wynosił w październiku 2019 r. odpowiednio 12 i 17 miesięcy.

Decyzja DEA w sprawie budowy NS2 nie była zaskoczeniem. Spośród trzech wariantów DEA wybrała krótszą trasę o długości 147 km wiodącą przez szelf kontynentalny znajdujący się w wyłącznej strefie ekonomicznej (WSE) Danii na południowy wschód od Bornholmu. Taką właśnie opcję konsorcjum zaproponowało 15 kwietnia 2019 r. (więcej na ten temat: Problemy Gazpromu w budowie Nord Stream 2, „Komentarze IEŚ” 52/2019). Wybór był uzasadniony chęcią zminimalizowania tak oddziaływania na środowisko naturalne Morza Bałtyckiego, jak i zagrożeń wynikających choćby z faktu, że gazociąg będzie przebiegać w pobliżu obszaru zatapiania amunicji chemicznej w rejonie Basenu Bornholmskiego.

Prezes Gazpromu Aleksiej Miller ocenił, że obie nitki ukończone są w ponad 80%, a na ułożenie gazociągu w WSE Danii potrzeba około 5 tygodni. Biorąc jednak pod uwagę zakładane tempo pracy (średnio 3 km/dzień), długość gazociągów (2 x 147 km), zimową porę i niekorzystne warunki pogodowe, jest to niemożliwe – co przyznają nawet władze Federacji Rosyjskiej i pracownicy Gazpromu. 21 listopada wicepremier FR Dmitrij Kozak zapowiedział, że Nord Stream 2 rozpocznie pracę w połowie 2020 r. Natomiast 29 listopada Aleksiej Miroszniczenko, zastępca szefa departamentu ds. międzynarodowych projektów infrastrukturalnych Gazpromu, potwierdził agencji TASS, że obie spółki (tj. Nord Stream 2 AG i Gazprom) przygotowują się na różne scenariusze w związku z możliwymi opóźnieniami inwestycji, uwzględniając przy tym możliwość tranzytu rosyjskiego gazu przez terytorium Ukrainy.

Debata o Nord Stream 2 w Danii. Podjęciu decyzji przez DEA towarzyszyła duża presja polityczna wywierana na Danię zarówno przez władze Rosji (prezydent Władimir Putin, minister energii Aleksander Nowak), jak i przez przedstawicieli Gazpromu (szef rady dyrektorów Wiktor Zubkow). Wielokrotnie wskazywali oni, że Dania ulega naciskom ze strony USA (w kontekście sankcji wobec europejskich firm uczestniczących w realizacji budowy NS2, będącego przedmiotem obrad w Kongresie USA) oraz Polski, Ukrainy i państw bałtyckich. Sytuacji nie poprawiło jednoczesne procedowanie wniosku o pozwolenie na budowę gazociągu Baltic Pipe na wodach i szelfie kontynentalnym należących do Danii (więcej na ten temat: Dania wyraziła zgodę na budowę Baltic Pipe, „Komentarze” IEŚ 79/2019), zakończone wydaniem zgody 25 października.

Siły parlamentarne Folketingetu bardzo szybko zajęły stanowisko wobec wniosku konsorcjum Nord Stream 2 AG. W obu blokach (rządzącym w latach 2015-2019 „niebieskim”, jak i pozostającym w opozycji „czerwonym”) dominowali jego przeciwnicy, podkreślający solidarność z państwami RMB (Polska, Litwa i Estonia), które zwróciły się z apelem o zablokowanie prac. Widoczne było to w stanowisku zarówno głównych partii, tj. Venstre i Socjaldemokracji Danii (SD), jak i mniejszych partii, np. Radykalnej Lewicy (RV). Politycy tych ugrupowań (np. Lars L. Rasmussen – Venstre; Jeppe Kofod – SD; Martin Lidegaard – RV) zgodnie wskazywali na wykorzystywanie przez Rosję polityki energetycznej do realizacji interesów polityki zagranicznej. Podkreślali, że ze względu na widoczne sprzeczności interesów wśród państw członkowskich UE, problemy pojawiające się przy realizacji tego projektu powinny być rozwiązane na poziomie UE. Jedyną partią, która popierała projekt budowy NS2, była eurosceptyczna Duńska Partia Ludowa (DF), nieformalnie wspierająca mniejszościowy rząd Venstre. Søren Espersen, rzecznik DF ds. zagranicznych, wielokrotnie argumentował, że jest to projekt o czysto ekonomicznym charakterze i nie powinien być traktowany inaczej.

Wszystkie siły polityczne miały jednak świadomość, że po wycofaniu wniosku zakładającego budowę gazociągu na morzu terytorialnym Danii, władze tego państwa mogą opóźniać budowę, ale nie mogą jej uniemożliwić. Dania, która ze względu na swoje interesy w Arktyce, przywiązuje olbrzymią uwagę do postępowania zgodnie z prawem międzynarodowym nie mogła odwlekać w nieskończoność decyzji, tym bardziej że w oparciu o Konwencję Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 10 grudnia 1982 r. nie mogła zablokować budowy gazociągu na obszarze WSE.

Nord Stream 2 a trójstronne rozmowy handlowe Rosja – Ukraina – UE. Uzyskanie zgody na budowę NS2 w WSE Danii wzmacnia pozycję Rosji w ramach trójstronnych rozmów handlowych, które jak dotąd nie zakończyły się podpisaniem nowych umów na dostawy gazu oraz tranzyt surowca przez terytorium Ukrainy. Kolejne rozmowy z udziałem ministrów energii Rosji i Ukrainy oraz z przedstawicielami firm, zaplanowane na pierwszy tydzień grudnia (5 grudnia), nie doszły do skutku ze względu na brak postępu w rozmowach pomiędzy Gazpromem a ukraińskim Naftogazem. W negocjacje zaangażował się również prezydent W. Putin, który stwierdził, iż warunki strony ukraińskiej są nie do zaakceptowania. Jak dotąd interesy i stanowiska poszczególnych stron są zbyt rozbieżne, aby mieć pewność, że nowe umowy zostaną podpisane. Wcześniej, w przypadku braku porozumienia na poziomie ministerialnym, prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski zaproponował podjęcie stosownych rozmów z W. Putinem w trakcie spotkania normandzkiej czwórki w Paryżu (9 grudnia).

Obecne kontrakty wygasają z końcem grudnia 2019 r. Kluczowe rozbieżności dotyczą przede wszystkim terminu ważności nowych kontraktów. Propozycja Gazpromu przedłużenia dotychczasowych umów jedynie do końca 2020 r. jest nie do przyjęcia dla Naftogazu, który wskazuje, że tylko długoterminowa umowa pozwoli na pozyskanie tanich środków finansowych, niezbędnych do sfinansowania inwestycji i utrzymania gazociągów transportujących gaz. Gazprom uzasadnia swoje stanowisko chęcią utrzymania ciągłości dostaw błękitnego paliwa do odbiorców w Europie Zachodniej, Środkowej i Południowej – wprawdzie na 8 stycznia 2020 r. planowane jest otwarcie pierwszej nitki gazociągu Turecki Potok o przepustowości 15,75 mld m3 (więcej na ten temat: Polityka energetyczna Węgier uzależniona od Rosji, „Komentarze IEŚ” 83/2019), ale przed zimą 2019/2020 nie uda się uruchomić NS2.

Podobnie nie do zaakceptowania przez Naftogaz jest propozycja Gazpromu, złożona w ramach tzw. rozwiązania pakietowego, obejmująca zakończenie toczących się sporów sądowych i anulowanie grzywny w wysokości ok. 6,5 mld USD, nałożonej w 2016 r. przez Ukrainę za praktyki antymonopolowe. Naftogaz miałaby ponadto odwołać skargę do KE w związku ze sprzecznymi z zasadami konkurencji działaniami Gazpromu i zrezygnować z odszkodowania nałożonego w 2018 r. przez Sąd Arbitrażowy w Sztokholmie za to, że rosyjski monopolista nie dostarczał Ukraińcom wystarczającej ilości gazu do tranzytu (2,6 mld USD plus odsetki). Tymczasem Jurij Witrenko, dyrektor wykonawczy Naftogazu, stwierdził, że ukraińska firma może co najwyżej negocjować rezygnację z ostatnich roszczeń wobec Gazpromu (12,2 mld USD obejmujące m.in. rekompensatę za odmowę zmiany taryfy tranzytowej pomiędzy 13 marca 2018 r. a 31 grudnia 2019 r.).

Wnioski. Potencjalne wstrzymanie przez Gazprom tranzytu gazu przez Ukrainę pozbawiłoby to państwo dochodu w wysokości ok. 3 mld USD rocznie. To jednak nie troska o gospodarkę Ukrainy, ale zagrożenie bezpieczeństwa regionu Europy Środkowej czyni tę kwestię kluczową z punktu widzenia państw regionu. Bezpieczeństwo energetyczne, którego jednym z elementów jest ciągłość dostaw surowców energetycznych, stanowi istotną część składową bezpieczeństwa narodowego. Dlatego też nie należy się dziwić, że część państw w regionie obawia się politycznego wykorzystania surowców energetycznych i zwiększenia podatności na wpływy Rosji. Wskazują na to również senatorowie USA, popierający ewentualne zagwarantowanie w projekcie ustawy o obronie narodowej na rok 2020 środków finansowych na sankcje wobec przedsiębiorstw europejskich zaangażowanych w budowę NS2.

Z kolei wyrażenie zgody przez Danię na budowę NS2 nie oznacza, że państwa bałtyckie i Polska nie będą miały wpływu na ten projekt. Spore możliwości daje zarówno postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE ws. gazociągu OPAL (zakończone 10 września pozytywną decyzją ograniczającą przesył gazu ziemnego tym gazociągiem przez Gazprom), jak i kontrolowanie wdrażania przez Niemcy postanowień reformy dyrektywy gazowej z 4 kwietnia (z zaangażowaniem do tego instytucji UE: Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego).