Powołanie nowego rządu w Serbii

Komentarze IEŚ 281 (184/2020) Publication date: 2020-11-04 ies-komentarze-281-184-2020.pdf Serbia
Abstrakt

28 października 2020 r. Zgromadzenie Narodowe Serbii udzieliło wotum zaufania nowemu rządowi, na którego czele stanęła dotychczasowa premier Ana Brnabić. Mimo zdecydowanego zwycięstwa w wyborach parlamentarnych Serbskiej Partii Postępowej, powołanie nowego rządu nastąpiło dopiero po czterech miesiącach od głosowania. Zgodnie z zapowiedziami drugi gabinet premier Brnabić będzie rządem kontynuacji. Jego mandat zostanie również ograniczony w czasie. Jeszcze przed utworzeniem rządu prezydent Serbii Aleksandar Vučić zapowiedział bowiem, że najpóźniej na początku kwietnia 2022 r. w Serbii odbędą się przedterminowe wybory parlamentarne.

Zgromadzenie Narodowe in statu nascendi. W dniu 21 czerwca 2020 r. w Serbii odbyły się wybory parlamentarne, prowincjonalne i lokalne, w których – na wszystkich szczeblach – zdecydowane zwycięstwo odniosła rządząca niepodzielne od 2012 r. Serbska Partia Postępowa (Srpska napredna stranka, SNS). Według ostatecznych wyników wyborów, ogłoszonych 5 lipca, lista wyborcza na czele z SNS „Aleksandar Vučić – dla naszych dzieci” uzyskała 60,65% głosów (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 212).

Zgromadzenie Narodowe ukonstytuowało się 3 sierpnia 2020 r. W nowym parlamencie na łączną liczbę 250 mandatów aż 188 miejsc obsadzili posłowie koalicji wyborczej, pod przewodnictwem SNS, 32 – deputowani z listy kierowanej przez Socjalistyczną Partię Serbii (Socijalistička partija Srbije, SPS), 11 – przedstawiciele Serbskiego Sojuszu Patriotycznego (Srpski patriotski savez, SPAS), a 19 mandatów przypadło partiom reprezentującym mniejszości narodowe. Sesja inauguracyjna nowego parlamentu Serbii odbyła się na dzień przed upływem terminu konstytucyjnego[1]. Nie wybrano jednak wówczas przewodniczącego Zgromadzenia, a parlament w ciągu kolejnych miesięcy nie funkcjonował. Przeciągniętą w czasie sesję inauguracyjną zakończył dopiero wybór nowego przewodniczącego Zgromadzenia w dniu 22 października 2020 r.[2] Ku zaskoczeniu serbskiej opinii publicznej nowym przewodniczącym Zgromadzenia został szef SPS Ivica Dačić, który tego dnia ustąpił ze stanowiska ministra spraw zagranicznych.

Wskutek bojkotu wyborów przez największe partie opozycyjne, w Zgromadzeniu brakuje reprezentantów rzeczywistej opozycji. Jedyną, symboliczną opozycję stanowić będzie 6 posłów grupy poselskiej Zjednoczona Dolina – SDA Sandżaku (Посланичка група УЈЕДИЊЕНА ДОЛИНА – СДА САНЏАКА), reprezentujących mniejszość bośniacką i albańską.

Z uwagi na absolutną dominację polityczną SNS w nowym Zgromadzeniu organ ten – w kształcie i funkcjonowaniu – bliski jest modelowi parlamentu jednopartyjnego, stosownie do wymogów ustawowych uzupełnionego o przedstawicieli mniejszości narodowych.

Powołanie nowego rządu. Proces negocjacji nt. przyszłej koalicji rządowej rozpoczął się w połowie lipca. W rozmowach z liderami ugrupowań zasiadających w Zgromadzeniu uczestniczył bezpośrednio prezydent Vučić, będący jednocześnie szefem SNS. Mało dynamiczne i nietransparentne dla serbskiej opinii publicznej negocjacje faktycznie się przeciągały, a prezydent Serbii koncentrował swą bieżącą aktywność na ważnych sprawach międzynarodowych (vide wznowienie 16 lipca negocjacji między Serbią i Kosowem, prowadzonych pod auspicjami UE, oraz podpisanie porozumienia w Waszyngtonie 4 września 2020 r.).

Dopiero 5 października 2020 r. – stosownie do art. 127 konstytucji – prezydent Serbii powierzył premier Anie Brnabić mandat do utworzenia nowego rządu. Decyzja o utworzeniu koalicji rządowej SNS, SPS, SPAS oraz kilku mniejszych partii satelickich została zakomunikowana serbskiej opinii publicznej 20 października 2020 r. Pełny skład nowego rządu został oficjalnie ogłoszony dopiero 26 października 2020 r.

W dniu 28 października premier Ana Brnabić wygłosiła exposé w Zgromadzeniu i uzyskała wotum zaufania (227 głosów „za”, 5 „przeciw”, 16 posłów było nieobecnych na posiedzeniu, zaś 2 deputowanych wcześniej zrezygnowało z mandatu)[3]. Głosowanie odbyło się na 4 dni przed upływem terminu przewidzianego w konstytucji, którego przekroczenie oznaczałoby konieczność rozwiązania Zgromadzenia i przeprowadzenia kolejnych wyborów parlamentarnych[4].

Exposé premier Any Brnabić. W wystąpieniu przed Zgromadzeniem premier Brnabić wskazała na sześć priorytetowych obszarów działań nowego gabinetu, wśród których znalazły się: (1) walka z pandemią COVID-19 i ochrona zdrowia obywateli; (2) ochrona żywotnych interesów narodu serbskiego w Kosowie (dążenie do utworzenia Związku Gmin Serbskich w Kosowie, powrót serbskich uchodźców, kontynuacja dialogu w sprawie normalizacji stosunków z Kosowem); (3) walka ze strukturami zorganizowanej przestępczości; (4) zapewnienie niezależności i suwerenności Serbii na arenie międzynarodowej (w tym członkostwo Serbii w UE, zachowanie dobrych stosunków z Rosją, Chinami i innymi państwami, poprawa relacji ze Stanami Zjednoczonymi); (5) przyśpieszenie procesu reform wewnętrznych, przybliżających członkostwo Serbii w UE; (6) rozwój ekonomiczny państwa (rozwój i modernizacja rolnictwa, rozwój sektora IT, podniesienie płacy średniej, kontynuacja inwestycji infrastrukturalnych w transporcie drogowym, kolejowym i rzecznym).

Jakkolwiek niektóre przesunięcia i dymisje w składzie rządu wskazują, że rząd ten pod ogólnym kierownictwem prezydenta Vučicia będzie w większym zakresie koncentrował się na kierunku zachodnim (vide dostrzegalne obecnie otwarcie w stosunkach Serbii ze Stanami Zjednoczonymi), należy oczekiwać, że dotychczasowa polityka wielowektorowości, tj. balansowania Serbii między Zachodem, Rosją, Chinami, Turcją oraz państwami Zatoki Perskiej, będzie kontynuowana.

Skład rządu. W skład drugiego gabinetu premier Any Brnabić (SNS) weszło ostatecznie 23 ministrów: 21 ministrów resortowych i 2 ministrów bez teki. W rządzie pozostało 11 dotychczasowych ministrów (5 ministrów zachowało swoje stanowiska, a 6 zmieniło resort). Politycy z SNS otrzymali łącznie 11 tek ministerialnych, zaś przedstawiciele innych partii obsadzili 7 stanowisk ministerialnych. W rządzie zasiada także 5 ministrów formalnie bezpartyjnych, w praktyce jednak posiadają oni poparcie SNS (tzw. „miękcy postępowcy”). Premier Brnabić podkreślała także, że 10 stanowisk ministerialnych zostało obsadzonych przez kobiety.

tabela3

Brak radykalnych zmian w składzie nowego rządu pokazuje, że prezydent Vučić nie dąży do eskalacji konfliktów wewnętrznych w SNS i pragnie zachować istniejące status quo. Sytuacja ta może świadczyć również o silnej pozycji w partii niektórych prominentnych polityków SNS, którzy mimo szeroko dyskutowanych przez serbskie media konfliktów z prezydentem (N. Stefanović) lub krytyki ze strony części opinii publicznej (Z. Lončar) znaleźli się w nowym rządzie.

SPS: sukces à rebours. Decyzje personalne związane z obsadzeniem tek w nowym rządzie Serbii wskazują na postępującą marginalizację SPS na scenie politycznej (w poprzednim rządzie zasiadało 5 ministrów z SPS, w obecnym zaś tylko 2). Jakkolwiek I. Dačić pozostaje formalnie drugą osobą w państwie, kierowanie pracami parlamentu zdominowanego politycznie przez partię prezydencką ogranicza faktyczne znaczenie polityczne przewodniczącego Zgromadzenia do funkcji administracyjnych i ceremonialnych. W serbskich mediach wskazuje się także, że Dačić, będący do niedawna wicepremierem i ministrem spraw zagranicznych Serbii, został faktycznie odsunięty od władzy, a jego nowe stanowisko oznacza de facto degradację polityczną – oraz nadal rosnącą dominację SNS i samego prezydenta Vučicia.

Jakkolwiek media wskazywały, że I. Dačić na stanowisku przewodniczącego Zgromadzenia może być moderatorem dialogu między rządem i opozycją, w sytuacji braku tejże opozycji w parlamencie jest to założenie dyskusyjne. Sytuację może jednak zmienić zapowiadana mediacja przedstawicieli Parlamentu Europejskiego w ramach wznowionego dialogu między władzą i opozycją, który w jakiejś formule miałby się toczyć na forum Zgromadzenia.

Media cytowały również wypowiedź byłego posła opozycji i politologa Đorđe Vukadinovicia, który zwrócił uwagę na głębokie różnice między teorią a praktyką w serbskim systemie politycznym, stwierdzając, że szef SPS na nowym stanowisku będzie oficjalnie szanowany, w praktyce zaś marginalizowany. Nawiązując do tytułu znanego jugosłowiańskiego filmu obyczajowego, Vukadinović podsumował żartobliwie, że w nowym Zgromadzeniu I. Dačić będzie pełnił „[...] rolę strażnika plaży w okresie zimowym” („Uloga Ivice Dačića biće uloga čuvara plaže u zimskom periodu”).

Stanowisko opozycji. Główne partie opozycyjne, które zbojkotowały wybory, konsekwentnie oskarżają SNS i prezydenta Vučicia o manipulacje polityczne, naruszanie reguł demokracji, postępujący autokratyzm (vel autorytaryzm), funkcjonowanie „reżimu osobistego” prezydenta, naruszenie zasady trójpodziału władzy, farsę polityczną, iluzję praworządności, brutalne ataki medialne na przedstawicieli opozycji, zawłaszczenie i deprecjonowanie instytucji państwa itp.

Argumentują oni zatem, że: Zgromadzenie formalnie istnieje, ale nie pełni żadnej istotnej funkcji; parlament jest całkowicie podporządkowany woli politycznej prezydenta Serbii; z uwagi na bojkot wyborów, naruszenia prawa wyborczego oraz protesty społeczne na początku lipca br. (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 221) Zgromadzenie nie posiada właściwej legitymacji społecznej i jest to faktycznie parlament jednopartyjny, w którym – na wzór Białorusi – nie zasiadają przedstawiciele prawdziwej opozycji politycznej.

Podobnie krytyczne uwagi kierowane są pod adresem rządu. Stwierdza się zatem, że: nowy gabinet został utworzony w sposób arbitralny, pod dyktando prezydenta Vučicia, jest to de facto rząd prezydencki, w większości składający się z osób zaufanych i lojalnych wobec prezydenta Serbii, a wielu ministrom brakuje kwalifikacji w zakresie powierzonych im obszarów administracji publicznej.

Oskarżenia te sprowadzają się do stwierdzenia, że w Serbii parlament i rząd faktycznie nie korzystają z przynależnych im uprawnień decyzyjnych, a ich rola w coraz większym stopniu sprowadza się do realizacji sui generis funkcji dekoracyjnych.

Zapowiedź wyborów przedterminowych. Zapewne pod wpływem głosów zaniepokojenia (i ograniczonej krytyki) ze strony społeczności międzynarodowej, wskazujących na narastającą polaryzację polityczną i dominację SNS na serbskiej scenie politycznej, wyrażonych m.in. w opublikowanym na początku października raporcie Komisji Europejskiej, prezydent Serbii ogłosił 20 października, że najpóźniej do 3 kwietnia 2022 r. w Serbii odbędą się przedterminowe wybory parlamentarne, połączone z wyborami prezydenckimi. Decyzja ta mogła być również warunkowana świadomością przeciągającego się kryzysu politycznego w państwie, zintensyfikowanego jeszcze bojkotem wyborów przez środowiska opozycyjne.

Zapowiedź ta oznacza, że drugi gabinet premier A. Brnabić będzie rządził maksymalnie kilkanaście miesięcy i zapewne nie będzie podejmował działań niepopularnych, mogących osłabić poparcie obecnego obozu władzy. Prowadzi to do wniosku, że w Serbii wkrótce rozpocznie się kolejna wielomiesięczna kampania (przed)wyborcza.

Zapowiedź nowych wyborów pozwala prezydentowi na mobilizację i subordynację własnego zaplecza politycznego oraz ogranicza możliwość powstania silnej, wewnątrzpartyjnej opozycji.

Last but not least, poprzez połączenie wyborów parlamentarnych i prezydenckich obecne władze Serbii dążą zapewne do zwiększenia szans na zwycięstwo w kolejnych wyborach.

Modus operandi: wybory za wyborami. Przedterminowe wybory parlamentarne stanowią tradycyjny sposób SNS i prezydenta Vučicia na mobilizację elektoratu SNS, pozwalającego partii rządzącej na utrzymanie się przy władzy. Na przestrzeni lat przedterminowe wybory parlamentarne (wygrane przez SNS) miały miejsce w 2014 i 2016 r. Z kolei w 2017 r. odbyły się wybory prezydenckie, w których zwyciężył ówczesny premier A. Vučić. Władze przymierzały się także do organizacji wyborów przedterminowych w czerwcu 2019 r., ale ostatecznie nie zdecydowano się na ten krok, zapewne z obawy o wynik głosowania w sytuacji aktywnych wówczas protestów społecznych. Zaplanowane na 26 kwietnia 2020 r. regularne wybory powszechne zostały z kolei przełożone na 21 czerwca wskutek wybuchu pandemii COVID-19. Sytuacja ta oznacza, że w Serbii ostatnie regularne wybory parlamentarne odbyły się w 2012 r.

W stronę dialogu z opozycją. Poprzez powołanie do rządu Gordany Čomić, do niedawna jednej z czołowych polityków i sekretarz generalnej Partii Demokratycznej (Demokratska stranka, DS), największej partii opozycyjnej, prezydent Vučić manifestuje inkluzywny charakter obecnego obozu władzy oraz oczekiwaną przez instytucje UE wolę dialogu politycznego z opozycją.

Z kolei zapowiedź wyborów przedterminowych daje szansę na przynajmniej częściowe złagodzenie istniejącego kryzysu politycznego. Mimo oficjalnych deklaracji władzy nt. szerokiego poparcia społecznego, potwierdzonego wynikami czerwcowych wyborów, bojkot głosowania przez największe ugrupowania opozycyjne w sposób symboliczny podważył mandat obecnych władz Serbii. W tej sytuacji prezydent Vučić jest de facto zmuszony do rozpoczęcia dialogu z przeciwnikami politycznymi w celu zagwarantowania – ważnego z powodów wizerunkowych i dążeń Serbii do członkostwa w UE – udziału środowisk opozycyjnych w kolejnych wyborach parlamentarnych i prezydenckich.

Niełatwy dialog polityczny między rządem a opozycją będzie zapewne jednym z głównych tematów politycznych w Serbii w 2021 r.

Wnioski. W serbskiej powyborczej debacie politycznej wskazywano inter alia na nienaturalną powolność procesu prowadzącego do ukonstytuowania się nowego Zgromadzenia i utworzenia rządu, niezrozumiałą z uwagi na skalę zwycięstwa wyborczego SNS oraz potrzebę szybkiego utworzenia najważniejszych instytucji państwowych. Krytykę i zdziwienie budziła także długa niepewność odnośnie do kształtu przyszłej koalicji i obsady stanowisk w rządzie Serbii.

Przeciągający się i mało transparentny proces polityczny, prowadzący do ukonstytuowania się nowego Zgromadzenia oraz utworzenia rządu, pokazuje niezbicie, że najważniejszą postacią na scenie politycznej Serbii pozostaje niezmiennie prezydent Aleksandar Vučić.

Dla wielu Serbów prezydent Vučić jest w istocie symbolem systemu władzy, który funkcjonuje w Serbii pod jego bezpośrednim nadzorem. Vučić pozostaje jednocześnie szefem rządzącej SNS, będącej partią typu wodzowskiego. Jest on „silnym” prezydentem, który faktycznie wyznacza kierunek polityki rządu i bezpośrednio decyduje o najważniejszych sprawach w państwie. Prezydent dominuje także nad parlamentem, kontrolowanym politycznie przez SNS, który w praktyce funkcjonuje i głosuje zgodnie z wolą polityczną prezydenta. Od wpływu obecnej ekipy rządzącej nie jest również wolny formalnie niezależny wymiar sprawiedliwości. Analiza systemu politycznego funkcjonującego w Serbii prowadzi zatem do wniosku o postępującej konsolidacji władzy wokół urzędu i osoby prezydenta państwa oraz szefa największej partii politycznej.

---------------------------

[1] Wg art. 101 Konstytucji Republiki Serbii datę posiedzenia inauguracyjnego Zgromadzenia Narodowego wyznacza przewodniczący Zgromadzenia poprzedniej kadencji nie później niż 30 dni od dnia ogłoszenia ostatecznych wyników wyborów.

[2] Stosownie do art. 4 regulaminu Zgromadzenia na pierwszej sesji nowo wybranego Zgromadzenia wybiera się nowego przewodniczącego Zgromadzenia.

[3] Stosownie do art. 109 Konstytucji Serbii Zgromadzenie ulega rozwiązaniu, jeżeli nie wybierze rządu w ciągu 90 dni od ukonstytuowania się Zgromadzenia. Termin ten upływał w dniu 1 listopada 2020 r.

[4] Stosownie do art. 4 regulaminu Zgromadzenia na pierwszej sesji nowo wybranego Zgromadzenia wybiera się nowego przewodniczącego Zgromadzenia.