Wpływ COVID-19 na polityki fiskalne państw Europy Środkowej

Abstrakt

W ciągu sześciu miesięcy od ogłoszenia pandemii COVID-19 państwa Europy Środkowej na wsparcie fiskalne wydały równowartość niemal 10% PKB. Ta zdecydowana reakcja rządów łagodzi skutki kryzysu gospodarczego, ratuje przedsiębiorstwa i pozwala zachować miejsca pracy. Wzrost wydatków przy równocześnie mniejszych wpływach budżetowych nieuchronnie prowadzi jednak do zachwiania stabilności finansów publicznych.

Niespotykana reakcja fiskalna. Obecny kryzys gospodarczy wywołany pandemią COVID-19 jest bezprecedensowy dla wschodzących gospodarek środkowoeuropejskich. Ostateczna skala spowolnienia, jakie je w tym roku czeka, nie jest jeszcze znana, ale prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) z października mówią o spadku na poziomie 5,5% (średnia dla państw regionu przynależących do UE: Bułgarii, Chorwacji, Czech, Estonii, Litwy, Łotwy, Polski, Rumunii, Słowacji, Słowenii i Węgier). To jednak nieco mniej, niż prognozowano na początku pandemii. W kwietniu MFW przewidywał w tych państwach spowolnienie rzędu 6,4%.

Nie bez znaczenia dla poprawy tej prognozy było inne, równie bezprecedensowe zjawisko gospodarcze podczas tego kryzysu, czyli reakcja fiskalna – rekordowa zarówno w skali globalnej, jak i w obrębie poszczególnych państw. Aby zatrzymać rozprzestrzenianie się wirusa, a jednocześnie ratować przedsiębiorstwa i miejsca pracy, rządy na całym świecie wydały dotychczas 11,7 bln dolarów, tj. niemal 12% globalnego PKB[1]. W państwach Europy Środkowej była to kwota 175 mld dolarów, co w sumie stanowi niespełna 10% ich PKB. Z jednej strony w tej kwocie znalazły się bezpośrednie wydatki fiskalne, na które przeznaczono łącznie 78,5 mld dolarów, z czego 11,3 mld dolarów trafiło do systemu opieki zdrowotnej, a 67,2 mld dolarów do osób i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji z uwagi na pandemię, m.in. w postaci zasiłków, dotacji lub zmniejszenia wymiaru opodatkowania. Z drugiej strony było to wspieranie płynności przedsiębiorstw ze strony sektora publicznego, na które przeznaczono 96,1 mld dolarów, m.in. w postaci pożyczek, gwarancji i zastrzyków kapitałowych.

Nominalnie największe wsparcie fiskalne przygotowała największa gospodarka w regionie – Polska – prawie 68 mld dolarów. Kolejne były Czechy – 48 mld dolarów i Rumunia – 13,4 mld dolarów. Natomiast w relacji do PKB największe wsparcie przygotowały Czechy – blisko 20%, następnie Słowenia – 14,5% i Polska – niespełna 12%, najmniejsze natomiast państwa, które najpóźniej przystąpiły do UE – Bułgaria, Rumunia i Chorwacja – w granicach 5-7%.

Niespotykane zadłużenie. Zdecydowana reakcja rządów na gospodarcze skutki pandemii w postaci szeroko zakrojonych działań fiskalnych – łącznie z utratą dochodów z tytułu spadku produkcji – prowadzi jednak do wzrostu zadłużenia sektora finansów publicznych.

W niekryzysowych warunkach, zgodnie z Paktem stabilności i wzrostu uchwalonym w 1997 r., państwa członkowskie UE są zobowiązane do dyscypliny budżetowej. Powinny utrzymywać deficyt publiczny na poziomie nieprzekraczającym 3% PKB, natomiast dług publiczny – nieprzekraczającym 60% PKB. W przeciwnym wypadku na dane państwo członkowskie nakładana jest procedura nadmiernego deficytu, która ma je skłonić do podjęcia stosownych działań w tym zakresie. Po kryzysie zadłużeniowym w 2012 r. przyjęto kolejny dokument, mający zdyscyplinować finanse publiczne poszczególnych państw członkowskich UE – tzw. pakt fiskalny, zatwierdzony przez 25 państw ówczesnej UE (z wyjątkiem Czech i Wielkiej Brytanii). Oba kryteria – deficytu i długu w relacji do PKB – zostały utrzymane, wzmocniono natomiast sposób reagowania na ich przekraczanie, przede wszystkim wobec państw strefy euro.

W maju 2020 r. Komisja Europejska (KE) poinformowała, że w tym roku wszystkie omawiane państwa nie spełnią pierwszego kryterium, a niektóre także drugiego[2]. Deficyt publiczny wedle planów rządów będzie średnio dwukrotnie wyższy niż dopuszczalny przez UE – wyniesie 7,7% w relacji do PKB. Najwyższy założyły władze państw bałtyckich, kolejno Litwy – 11,4%, Estonii – 10,1% i Łotwy – 9,4%. Natomiast dług publiczny w odniesieniu do PKB na koniec roku wedle założeń miałby wynieść w państwach Europy Środkowej średnio 55%, podczas gdy w 2019 r. było to średnio 43%. Zakładany przez UE poziom długu publicznego przekroczony zostanie wówczas w Chorwacji – 86%, w Słowenii – 82%, na Węgrzech – 73% i w Słowacji – 61% (blisko wyznaczonego poziomu znajdą się Polska – 55,2%, Łotwa i Litwa – nieco ponad 50%).

Niespotykane zalecenia. Pomimo tak niepokojących wskaźników KE w maju nie rekomendowała objęcia kolejnych państw członkowskich procedurą nadmiernego deficytu (obecnie objęta jest nią jedynie Rumunia). Zapowiedziała rewizję tego stanowiska jesienią, lecz nie należy się spodziewać zmiany w tym zakresie. W obliczu obecnego kryzysu gospodarczego unijne instytucje zalecają bowiem państwom członkowskim podjęcie wszelkich niezbędnych środków, aby skutecznie zaradzić pandemii i ratować gospodarkę. Dlatego też tymczasowo zawieszono reguły fiskalne i poluzowano zasady pomocy publicznej.

Już 13 marca 2020 r. KE ogłosiła Skoordynowaną europejską reakcję na skutki gospodarcze koronawirusa, która m.in. dała państwom członkowskim możliwość wdrożenia środków niezbędnych do zatrzymania rozpowszechniania się wirusa oraz do łagodzenia negatywnych skutków społeczno-gospodarczych pandemii. Również MFW wskazuje, że rosnące poziomy długu publicznego nie są obecnie największym ryzykiem. Priorytetem w najbliższym czasie jest uniknięcie przedwczesnego wycofania wsparcia fiskalnego.

KE podkreśla równocześnie, że w obliczu bezprecedensowych pakietów fiskalnych przyjętych w państwach członkowskich i w efekcie zwiększonej roli sektora publicznego w gospodarce istotne jest, aby administracja publiczna była skuteczna i wydajna. Trzeba mieć na uwadze, że w normalnych realiach – co do zasady – zakazane jest finansowe wsparcie publiczne przedsiębiorstw prywatnych, ponieważ prowadzi ono do zakłócenia konkurencji na wolnym rynku. Wsparcie udzielane w obliczu wyjątkowego kryzysu, z jakim mamy do czynienia obecnie, także może wpływać na wypaczenia konkurencji na poszczególnych rynkach i co więcej – sprzyjać nadużyciom.

Wnioski. Od początku pandemii COVID-19 rządy państw Europy Środkowej skupiały się na ograniczeniu jej konsekwencji. Podejmowane przez nie działania fiskalne po sześciu miesiącach od wybuchu pandemii liczone są w setkach miliardów dolarów (przy znaczących różnicach w ramach poszczególnych państw: od Czech, które na wsparcie przeznaczyły niemal piątą część swojego PKB, po Bułgarię, Rumunię i Chorwację, które wydały analogicznie zaledwie piętnastą część).

Tak duże wsparcie skutkuje jednocześnie nierównowagą finansów publicznych – w 2020 r. wszystkie rządy państw regionu założyły deficyt na wyższym poziomie niż ten, który w normalnych warunkach jest dopuszczalny przez UE. Obecnie jednak problem rosnących poziomów długów publicznych nie jest postrzegany priorytetowo.

W obliczu wyraźnego wzrostu liczby zakażonych w państwach Europy Środkowej i w konsekwencji szeregu decyzji rządów o ponownym ograniczeniu różnych działalności gospodarczych, finansowe wsparcie publiczne z pewnością będzie kontynuowane. Jego podtrzymanie instytucje unijne wskazują jako dobrą drogę do wyjścia z obecnego kryzysu. W związku z tym zawiesiły one tymczasowo reguły fiskalne i poluzowały zasady pomocy publicznej. Nie zwalnia to jednak rządów państw z obowiązku udzielania takiego wsparcia na jasno określonych zasadach i wyłącznie w formach przejrzystych.

--------------------------------------

[1] Dane MFW na 11 września: International Monetary Fund (IMF), Fiscal Monitor: Policies for the Recovery, Washington, October 2020.

[2] Dane zgłoszone przez władze poszczególnych państw w dniu 31 marca 2020 r.; brak danych dla Rumunii.