Znaczenie powołania Rady Konsultacyjnej dla procesu uregulowania konfliktu na wschodzie Ukrainy

Komentarze IEŚ 155 (58/2020) Publication date: 2020-04-02 ies-komentarze-155-58-2020.pdf Ukraina, Federacja Rosyjska, Donbas, Rada Konsultacyjna
Abstrakt

11 marca 2020 r. Trójstronna Grupa Kontaktowa ds. uregulowania konfliktu na Donbasie podpisała w Mińsku porozumienie m.in. o powołaniu Rady Konsultacyjnej, będącej ciałem doradczym, do którego zaproszono z prawem głosu przedstawicieli samozwańczych władz republik separatystycznych. Informacja o porozumieniu wywołała oburzenie społeczeństwa ukraińskiego i ostrą krytykę prezydenta Wołodymyra Zełenskiego.

Tło wydarzeń. Prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski jednym z kluczowych elementów swojej prezydentury uczynił dążenie do uregulowania konfliktu zbrojnego na wschodzie Ukrainy. Podejmowane w tym kierunku działania nie przyniosły do tej pory zadowalających rezultatów przede wszystkim z powodu postawy Federacji Rosyjskiej, która od wielu lat uniemożliwia wypełnienie realną treścią porozumień mińskich. Szczyt normandzki w Paryżu z 9 grudnia 2019 r. czy zwołane 19 lutego 2020 r. posiedzenie Rady Bezpieczeństwa ONZ nie przyniosły przełomu w tej materii. Zniechęcenie państw Zachodu kwestią ukraińską widoczne było m.in. w trakcie dorocznej Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa. Bierność liderów państw europejskich umożliwiła Federacji Rosyjskiej opracowanie kontrowersyjnego planu „12 kroków”, w którym większość założeń była jednoznacznie niekorzystna dla Ukrainy (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 126).

Kolejnym kluczowym czynnikiem sprzyjającym niepomyślnym – z punktu widzenia Ukrainy – zmianom jest sytuacja wewnętrzna państwa. Nieskuteczność rządu Ołeksija Honczaruka i jego niespodziewana dymisja, spadające poparcie społeczne prezydenta Ukrainy i jego ugrupowania oraz coraz bardziej widoczne podziały w obrębie partii Sługa Narodu pogłębiają chaos polityczny na Ukrainie. Sytuację wykorzystuje Federacja Rosyjska, próbując forsować rozwiązania niekorzystne dla Ukrainy. Tak interpretować należy m.in. działania podejmowane przez deputowanego Wiktora Medwedczuka, który 10 marca 2020 r. zorganizował spotkanie delegacji 6 przedstawicieli partii Platforma Opozycyjna – Za Życie z prezydentem Putinem oraz przewodniczącym Dumy Państwowej Wiaczesławem Wołodinem. Była to pierwsza wizyta przedstawicieli Rady Najwyższej w Rosji od czasu rosyjskiej agresji. Uczestnicy posiedzenia plenarnego Dumy Państwowej przyjęli delegację ukraińską owacjami na stojąco.

Wiktor Medwedczuk postuluje większe zaangażowanie parlamentów Rosji i Ukrainy oraz ewentualnie Niemiec i Francji w uregulowanie kryzysu ukraińskiego. W rzeczywistości chodzi o wymuszenie na władzach Ukrainy przeforsowania niekorzystnych – z punktu widzenia jej interesów – zmian prawnych, w tym zmian w Konstytucji, które stanowiłyby realizację postanowień mińskich i ustaleń w formacie normandzkim zgodnie z oczekiwaniami władz na Kremlu. W opinii Medwedczuka zmiany legislacyjne nie powinny być warunkowane jakimikolwiek kwestiami dotyczącymi wycofania wojsk, delimitacji linii rozgraniczenia czy kontroli określonych odcinków granicy rosyjsko-ukraińskiej. Władze Ukrainy tolerują tę wyraźnie antypaństwową działalność prorosyjskiego oligarchy i od lat nie zdecydowały się na szczegółowe przeanalizowanie jego nieoficjalnych powiązań personalnych i finansowych z elitami rosyjskimi. Nie udało się nawet ustalić, w jaki sposób finansowana jest partia Platforma Opozycyjna – Za Życie.

Powołanie Rady Konsultacyjnej. 11 marca 2020 r., dzień po wizycie Medwedczuka w Moskwie, w Mińsku zebrała się Trójstronna Grupa Kontaktowa ds. uregulowania konfliktu na Donbasie, w skład której wchodzą przedstawiciele Ukrainy, Rosji i OBWE. W spotkaniu dodatkowo uczestniczyli przedstawiciele prezydentów Ukrainy i Rosji oraz pełnomocnicy samozwańczych władz republik separatystycznych. Efektem rozmów było podpisanie poufnego porozumienia, które regulowało szereg kluczowych kwestii będących od miesięcy przedmiotem negocjacji rosyjsko-ukraińskich. Wstępnie wypracowano m.in. porozumienie co do kolejnej tury wymiany jeńców: 40 osób przetrzymywanych przez separatystów i 51 znajdujących się w aresztach i więzieniach ukraińskich. Dodatkowo do 18 marca 2020 r. władze Ukrainy i separatyści mieli przesłać do Specjalnej Misji Monitorującej OBWE propozycje możliwych nowych odcinków frontu, z których zostaną wyprowadzone wojska i broń. Negocjacje w obu tych kwestiach jeszcze się nie zakończyły.

Kluczowym punktem porozumienia było powołanie Rady Konsultacyjnej, której głównym zadaniem miało być wspieranie procesu politycznego uregulowania konfliktu na Donbasie. W skład Rady wchodzić miało 20 przedstawicieli z prawem głosu (10 reprezentujących Ukrainę i 10 z ramienia Oddzielnych Regionów Donieckiej i Ługańskiej Republiki (ORDŁO), tj. przedstawicieli separatystycznych republik) oraz reprezentanci OBWE, Francji, Niemiec i Rosji z głosem doradczym. Zgodnie z porozumieniem celem powołania Rady jest prowadzenie dialogu, konsultacji oraz wypracowanie propozycji projektów politycznych i prawnych metod uregulowania konfliktu, w tym m.in. przeprowadzenie wyborów lokalnych w ORDŁO. Jej postanowienia nie będą miały jednak charakteru wiążącego. Zgodnie z ustaleniami Rada powinna była ukonstytuować się 25 marca, dzień przed spotkaniem Trójstronnej Grupy Kontaktowej. Pandemia koronawirusa, która utrudniła kontakt z przedstawicielami Niemiec i Francji, oraz niejednoznaczna postawa Ukrainy, której władze, korzystając z sytuacji, nie podpisały tekstu porozumienia, uniemożliwiły realizację tych założeń.

Spotkanie mińskie z 11 marca 2020 r. miało charakter wyjątkowy. Po raz pierwszy od momentu powołania w 2014 r. Trójstronnej Grupy Kontaktowej w obradach uczestniczyli urzędnicy tak wysokiego szczebla. Zastępca kierownika administracji prezydenta Rosji Dmitrij Kozak jest osobą z dużym doświadczeniem w zarządzaniu zamrożonymi konfliktami na obszarze poradzieckim. Wcześniej przez wiele lat był zaangażowany w kwestię uregulowania sytuacji Naddniestrza – był m.in. architektem projektu „federalizacji”, a później „reunifikacji” Mołdawii. Andrij Jermak objął stanowisko szefa administracji prezydenta Ukrainy w lutym 2020 r., po zdymisjonowaniu szarej eminencji otoczenia prezydenckiego – Andrija Bohdana. Jermak jest zaufanym politykiem z bliskiego otoczenia prezydenta Zełenskiego. W przeszłości uczestniczył m.in. w rosyjsko-ukraińskich negocjacjach na temat wymiany jeńców. Nieoficjalnie wiadomo, że ostateczny kształt dokumentu z 11 marca był efektem poufnych negocjacji przedstawicieli prezydentów. Dmitrij Kozak i Andrij Jermak kontrasygnowali także tekst porozumienia. Pod tym dokumentem podpisali się również reprezentanci tzw. Donieckiej i Ługańskiej Republiki Ludowej.

Kontrowersje wokół Rady Konsultacyjnej. Treść porozumienia z Mińska miała charakter tajny. Wyciekło ono jednak do ukraińskich mediów i wywołało ogólnonarodową dyskusję na temat nowego ciała doradczego i jego znaczenia. Opozycja organizowała antyprezydenckie manifestacje, ustalenia mińskie skrytykowała także część intelektualistów i działaczy społecznych, upatrując w nich daleko idące ustępstwa na rzecz Kremla oraz precedens prowadzący do uznania samozwańczych republik separatystycznych na wschodzie Ukrainy. Informacje o spotkaniu mińskim wywołały także kryzys w rządzącej partii Sługa Narodu: ok. 60 deputowanych tej partii domagało się wyjaśnienia roli przedstawiciela prezydenta Andrija Jermaka w czasie obrad mińskich, swoje żądania komunikując w sposób skoordynowany i jawny. Administracja prezydenta musiała ustosunkować się do tej prośby, odmówiła jednak udzielenia pełnej informacji, zasłaniając się tajemnicą prowadzonych negocjacji. Wydarzenia te mają charakter bezprecedensowy i mogą świadczyć o coraz wyraźniej rysujących się podziałach w obrębie rządzącej partii oraz o słabnącej władzy prezydenta.

Wnioski. Przeciągające się negocjacje wokół uregulowania konfliktu zbrojnego na Donbasie oraz coraz bardziej widoczne znużenie Zachodu kryzysem ukraińskim, w połączeniu z destabilizującą życie społeczne i polityczne pandemią koronawirusa, znacząco osłabiły pozycję negocjacyjną władz Ukrainy. Sytuację tę starają się wykorzystać władze Federacji Rosyjskiej oraz prorosyjskie ugrupowania opozycyjne na Ukrainie. Pomysły Wiktora Medwedczuka zmierzające do przeformatowania porozumień mińskich i ustaleń normandzkich w konkretne projekty legislacyjne, korzystne z punktu widzenia Kremla, znalazły swoje odbicie w tekście porozumień mińskich z 11 marca 2020 r.

Postulowane powołanie Rady Konsultacyjnej jest decyzją niezwykle ryzykowną. Nowe ciało doradcze zrównuje pozycje negocjacyjne demokratycznie wybranych władz Ukrainy i samozwańczych władz republik separatystycznych, przyznając im po 10 głosów. Dodatkowo, co jest jeszcze bardziej niebezpieczne, Federacja Rosyjska traci status agresora i podmiotu realnie kontrolującego sytuację na Donbasie, przyjmując rolę arbitra i doradcy. Wiadomo, że takie posunięcia Kremla poprzedzały zamrożenie konfliktów w Abchazji czy Naddniestrzu. Jeżeli Ukraina zdecyduje się na taki krok, to może ułatwić władzom Rosji pozbycie się odpowiedzialności za rozwój sytuacji na Donbasie oraz zainicjowanie rozmów nad zniesieniem antyrosyjskich sankcji.

Obecnie władze Ukrainy, zasłaniając się pandemią koronawirusa, wycofały się z planów powołania Rady Konsultacyjnej, odkładając implementację porozumień mińskich z 11 marca 2020 r. na bliżej nieokreśloną przyszłość. Skala protestów społecznych i sprzeciw w obozie rządzącym prawdopodobnie wymuszą na prezydencie Zełenskim całkowite wycofanie się z planów powołania Rady Konsultacyjnej. Trudno będzie jednak nadrobić straty wizerunkowe.