Związek (nie)partnerski: perspektywy integracji Federacji Rosyjskiej i Republiki Białorusi

Komentarze IEŚ 74 (74/2019) Publication date: 2019-10-30 ies-komentarze-74-74-2019.pdf Białoruś, Rosja, integracja, Alaksandr Łukaszenka
Abstrakt

8 grudnia 2019 r. obchodzona będzie 20. rocznica podpisania przez Białoruś i Federację Rosyjską porozumienia o powołaniu Państwa Związkowego. W kontekście świętowania jubileuszu prowadzone są rozmowy na temat pogłębienia i przyśpieszenia procesu integracji ekonomicznej i politycznej. 6 września 2019 r. premierzy obu państw podpisali umowę określającą szczegółowy plan integracji ekonomicznej, którego kluczowe założenia mają zostać wdrożone do końca 2020 r. Brak jawności i transparentności w czasie negocjowania porozumienia oraz utajnienie jego głównych założeń budzą poważne obawy co do rzeczywistych intencji Federacji Rosyjskiej.

Tło projektu integracyjnego. Proces integracji politycznej i gospodarczej Federacji Rosyjskiej i Republiki Białorusi zainicjowany został jeszcze w latach 90., zaraz po objęciu stanowiska prezydenta przez Alaksandra Łukaszenkę. Projekt ten był wówczas forsowany przez stosunkowo młodego i energicznego prezydenta Białorusi, który liczył na to, że stanie na czele państwa związkowego po ustąpieniu schorowanego Borysa Jelcyna. 2 kwietnia 1996 r. oba państwa podpisały umowę o powołaniu Stowarzyszenia Białorusi i Rosji, 2 kwietnia 1997 r. – o stworzeniu Związku Białorusi i Rosji, a 8 grudnia ratyfikowały umowę o powołaniu Państwa Związkowego. Stopniowo tworzono także organy polityczne struktury związkowej, m.in. Radę Wyższą Państwa Związkowego, Radę Ministrów, Komitet Stały Państwa Związkowego oraz komitety i komisje ujednolicające regulacje prawne w poszczególnych sferach. Proces integracji postępował jednak bardzo powoli.

Wybór prezydenta Władimira Putina przyniósł istotne zmiany we wzajemnych relacjach obu stron i kres planów prezydenta Łukaszenki dotyczących objęcia stanowiska przewodniczącego zunifikowanego państwa. Zaproponowana w 2001 r. „mapa drogowa” integracji nie została w pełni wcielona w życie. Podobnie realizacji nie doczekały się wielokrotnie odkładane plany ustanowienia wspólnej waluty. Alaksandr Łukaszenka umiejętnie unikał jednoznacznych deklaracji oraz zobowiązań na rzecz Rosji i próbował manewrować między Unią Europejską i Federacją Rosyjską, chcąc zachować suwerenność państwa. Zależność gospodarcza Białorusi od Rosji zmuszała ją do ustawicznych ustępstw. Realne położenie państwa unaoczniały kolejne „wojny” gazowe, mięsne czy mleczne. Z drugiej strony Białoruś przez lata zyskiwała na dostępie do rosyjskiego rynku i znacznie niższych cenach produktów węglowodorowych pozyskiwanych z Federacji Rosyjskiej. Szacuje się, że od 2000 r. korzyści z niższych cen zakupu ropy naftowej i gazu mogły przekroczyły 100 mld dol. amerykańskich.

Intensyfikacja procesów integracyjnych po kryzysie finansowym 2008 r. Dekoniunktura gospodarcza wywołana światowym kryzysem finansowym została wykorzystana przez władze na Kremlu do pogłębiania integracji gospodarczej z wybranymi państwami regionu poradzieckiego. Wojna rosyjsko-gruzińska pokazała, jak kosztowne mogą być plany uniezależniania się od wpływów gospodarczych i politycznych Rosji. W 2000 r. powołano Eurazjatycką Wspólnotę Gospodarczą, która miała być platformą stymulującą dalszą integrację gospodarczą i polityczną. Efektem końcowym tych działań było stworzenie w 2014 r. Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej, w której skład weszły Federacja Rosyjska, Białoruś, Kazachstan, Armenia i Kirgistan. Ostatni etap tworzenia tej struktury miał miejsce już po aneksji Krymu, w czasie intensywnych walk na Donbasie. Jak wiadomo, Białoruś podjęła się wówczas mediacji między Ukrainą a Rosją i gościła na swoim terytorium „normandzką czwórkę”. W mediach rosyjskich pokazywana była jako państwo, które jest beneficjentem współpracy z Federacją Rosyjską, i konfrontowana z pogrążoną w chaosie i „wojnie domowej” Ukrainą. W rzeczywistości na przestrzeni ostatnich dwóch dekad stopniowo pogłębia się zależność polityczna i gospodarcza Białorusi od Rosji. Federacja Rosyjska pod rządami Władimira Putina coraz bardziej upodabnia się do „ostatniej dyktatury w Europie”, a Białoruś ma coraz mniejsze pole manewru i jest jej coraz trudniej opierać się presji ze strony władz na Kremlu.

Główne założenia planu integracyjnego. Po zaskakujących swoją gwałtownością i skalą wydarzeniach na Ukrainie w 2014 r. wśród polityków obszaru poradzieckiego narastała obawa przed dominacją Federacji Rosyjskiej i powtórką scenariusza ukraińskiego. Alaksandr Łukaszenka wielokrotnie w publicznych wystąpieniach deklarował, że będzie bronił suwerenności Białorusi, że pragnie dywersyfikować odbiorców białoruskich produktów i otwierać się na zagraniczne inwestycje i turystów. Wiele kontrowersji i napięć w relacjach z Federacją Rosyjską wywołało obchodzenie przez białoruskie firmy embarga nałożonego przez Rosję na produkty spożywcze z państw popierających antyrosyjskie sankcje. Wśród polityków rosyjskich narastała frustracja z powodu chwiejnej postawy prezydenta Białorusi. Po raz pierwszy od mniej więcej dekady jednoznaczne sygnały o planowanym pogłębieniu integracji Państwa Związkowego pojawiły się w grudniu 2018 r., w czasie świętowania 19. jubileuszu ratyfikowania umowy związkowej. 1 stycznia 2019 r. władze Rosji wprowadziły nowe zasady opodatkowania ropy naftowej i produktów ropopochodnych. Na najbliższe 5 lat rozłożono proces znoszenia ceł eksportowych, zastępowanych podatkiem od kopalin. W efekcie w 2024 r. białoruskie rafinerie będą zmuszone kupować rosyjską ropę po cenach wolnorynkowych. W konsekwencji tych zmian Białoruś straciła już kilkaset milionów dolarów – „manewr podatkowy” Kremla miał zachęcić władze centralne w Mińsku do przyśpieszenia integracji gospodarczej. Po długich i poufnych negocjacjach premierzy obu państw, Dmitrij Miedwiediew i Siarhiej Rumas, podpisali 6 września „Program działań Białorusi i Federacji Rosyjskiej co do realizacji założeń porozumienia o utworzeniu Państwa Związkowego”. Symptomatyczne jest to, że szczegóły wspomnianego programu pozostały tajne. Informacje na ten temat stały się szerzej znane tylko na skutek kontrolowanego przecieku w relacji rosyjskiej gazety „Kommiersant”.

Kluczowym założeniem programu jest stopniowa integracja gospodarcza obu państw, która powinna zostać przeprowadzona do 1 stycznia 2021 r. Dokument zakłada przygotowanie przez obie strony do 1 listopada 2019 r. szczegółowych „map drogowych” integracji gospodarczej, opracowanie odpowiednich regulacji prawnych do końca 2020 r. i wprowadzenie większości z nich w życie od 1 stycznia 2021 r. Planowane jest ujednolicenie systemów kontroli celnej poprzez stworzenie jednolitych okręgów celnych, połączenie systemów informacyjnych oraz utworzenie praktycznie wspólnej służby celnej, chociaż strukturalnie rozdzielonej. W wyniku ustanowienia jednego regulatora rynków gazu, ropy naftowej, produktów ropopochodnych i energii elektrycznej wspólna ma być także polityka energetyczna. Te dwie zmiany pozwolą Białorusi uniknąć ponoszenia kosztów „manewru podatkowego” oraz wystąpić o pokrycie związanych z nim kosztów. Planowana jest także unifikacja systemu bankowego i systemu nadzoru finansowego, ale z pozostawieniem dwóch banków centralnych. W dokumencie nie mówi się o wspólnej walucie, ale postuluje harmonizację polityki makroekonomicznej, ujednolicenie systemów płatniczych oraz wspólny reżim ochrony inwestycji. Ważne miejsce zajmują też „specjalne środki ekonomiczne”, które mają przeciwdziałać obchodzeniu rosyjskiego embarga, co oznacza, że Białoruś zostanie dotknięta zachodnimi sankcjami tak samo jak Federacja Rosyjska.

Ministerstwa gospodarki obu państw powinny przygotować propozycje harmonizacji i wspólnego regulowania „polityki przemysłowej”, rynków rolnych, handlu, transportu i łączności, polityki antymonopolowej i ochrony konsumentów. Do końca 2020 r. planowane jest stworzenie przepisów umożliwiających obu stronom przystępowanie do przetargów państwowych, ustanowienie wspólnego rejestru nieruchomości i prawa własności, tzn. opracowanie wspólnego Kodeksu cywilnego. Od stycznia 2022 r. planowane jest również ujednolicenie rynku pracy oraz polityki społecznej. Poziom zabezpieczenia społecznego w obu państwach ma być przy tym „zbliżony”, dopiero z czasem postulowane jest zrównanie w prawach obywateli obu państw. Do 1 kwietnia 2021 r. założono przygotowanie wspólnego Kodeksu podatkowego, który może wejść w życie w roku 2022. Z dodatkowych udogodnień wymienić należy także zniesienie od 1 czerwca 2020 r. roamingu.

Wnioski. Planowany projekt pogłębiania integracji ekonomicznej obu państw interpretowany jest przez wielu niezależnych ekspertów jako sposób na gospodarcze wchłonięcie Białorusi, co będzie pierwszym etapem do całkowitego pozbawienia jej suwerenności. Można się domyślać, że w toku negocjowania nowych regulacji to raczej strona białoruska będzie zmuszona do dostosowania się do przepisów rosyjskich. Dodatkowo, jeżeli chodziłoby wyłącznie o plan integracji gospodarczej, jak zapewniają politycy obu państw, to mógłby być on przeprowadzony za pośrednictwem Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej i nie należałoby go utrzymywać w tajemnicy. W 2020 r. na Białorusi odbędą się wybory prezydenckie. Wsparcie finansowe i polityczne ze strony Rosji ułatwi Alaksandrowi Łukaszence reelekcję, co Rosja może wykorzystać na swoją korzyść. Z drugiej strony Białoruś jest państwem dość specyficznym, otwartym na Zachód. Statystycznie co 9 obywatel tego państwa posiada wizę Schengen, a ok. 100 tys. osób otrzymało Kartę Polaka. Podporządkowanie Białorusi Federacji Rosyjskiej może wywołać masowe protesty społeczne. Warto też zauważyć, że wzmożona presja Federacji Rosyjskiej na Białoruś może być związania z tzw. kwestią roku 2024, tj. z końcem czwartej i ostatniej – zgodnie z rosyjską konstytucją – kadencji Władimira Putina. Stworzenie do tego czasu wspólnego państwa umożliwiłoby prezydentowi Rosji kandydowanie na stanowisko prezydenta Państwa Związkowego, bez konieczności uciekania się do zabiegów znanych z roku 2008, kiedy urząd prezydenta Federacji Rosyjskiej na jedną kadencję objął Dmitrij Miedwiediew.