Szczyt UE – Bałkany Zachodnie w Słowenii: puste gesty i impas polityki rozszerzenia

Kolejny szczyt Unia Europejska – Bałkany Zachodnie nie przyniósł żadnych postępów w procesie rozszerzenia UE. Dla przywódców państw Bałkanów Zachodnich jest to wyraźny sygnał o braku politycznego poparcia ze strony UE, które można by przekuć na polityczny sukces w państwie macierzystym i w regionie. Dalsze ograniczenie wiarygodności UE będzie zachęcać innych aktorów do zwiększenia zaangażowania w regionie.

6 października 2021 w słoweńskim mieście Brdo pri Kranju odbył się kolejny szczyt Bałkany Zachodnie – Unia Europejska. Spotkanie to zostało zorganizowane w ramach słoweńskiej prezydencji w Unii Europejskiej. Słowenia, podobnie jak Chorwacja, która przewodniczyła pracom UE w pierwszej połowie 2020 r., jest szczególnie zainteresowana sytuacją w regionie Bałkanów Zachodnich (WB6) ze względu na swoje interesy gospodarcze oraz położenie geograficzne.

Szczyt w Brdo pri Kranju, podobnie jak wcześniejszy, który odbył się 6 maja 2020 w Zagrzebiu (ze względu na pandemię COVID-19 przeprowadzono go w systemie zdalnym), nie przyniósł żadnych istotnych zmian w procesie rozszerzenia Unii Europejskiej. Przyjęta wspólna deklaracja z Brdo pri Kranju, choć stosunkowo obszerna, stanowi odbicie impasu polityki rozszerzenia Unii Europejskiej. Obecna polityka UE wobec Bałkanów Zachodnich nie jest zorientowana na konstruktywne podejście do kwestii integracji europejskiej i rozwiązywanie poszczególnych problemów (praworządność, sądownictwo, korupcja, spory bilateralne, wolność mediów, instytucje demokratyczne). Wymagane przez UE reformy nacechowane są przede wszystkim nadmiernym formalizmem, wyjątkowo nieskutecznym w Europie Południowo-Wschodniej. Za wymaganiami ze strony UE nie idzie ani wystarczające wsparcie polityczne, ani rzeczywista pomoc w tworzeniu odpowiednich warunków materialno-gospodarczych, tj. podniesienie poziomu zatrudnienia czy jakości usług publicznych, co ułatwiłoby przeprowadzenie reform instytucjonalnych.

Gospodarcza dominacja UE na jej południowo–wschodnich peryferiach (ustanowienie rynku zbytu dla towarów wyprodukowanych w UE, a przede wszystkim dostęp do zasobów taniej siły roboczej) jest faktem od wielu lat. Dlatego też dalsza polityczno-instytucjonalna integracja państw Bałkanów Zachodnich może – z perspektywy niektórych państw zachodnioeuropejskich – przynieść jedynie wzrost kosztów i ryzyka politycznego, podczas gdy potencjalne korzyści już zostały osiągnięte.

Dla wszystkich uczestników integracji Bałkanów Zachodnich z UE jest jasne, że członkostwo w UE nie będzie możliwe w ciągu najbliższych lat. Zostało to faktycznie potwierdzone przez Jeana-Claude’a Junckera, ówczesnego przewodniczącego Komisji Europejskiej, który w 2018 r. zadeklarował, że wymieniany wielokrotnie rok 2025, jako data możliwego członkostwa państw WB6 w UE, nie stanowi obietnicy, a jedynie zachętę dla przywódców regionu do wzmożonego wysiłku na rzecz integracji z Unią Europejską. Słowa te zostały potwierdzone odmową rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych przez Macedonię Północną, po zakończeniu przez to państwo długoletniego sporu z Grecją oraz uregulowaniu kwestii statusu mniejszości albańskiej w tym kraju.

Deklaracja ze szczytu w Brdo pri Kranju. Dokument odnosi się do działań i instrumentów już istniejących lub odległych i niepewnych. Pomoc finansowa została ustalona już wcześniej, czy to w ramach Planu Gospodarczego i Inwestycyjnego (Economic and Investment Plan, EIP), czy w ramach pomocy walki z następstwami COVID-19. Imponująca kwota w wysokości 30 miliardów euro w ramach EIP obejmuje także potencjalne, przyciągnięte w ciągu nadchodzących siedmiu lat inwestycje, a więc de facto oczekiwaną wartość dodaną. Wiadomo już, że część z tych pieniędzy stanowią jedynie gwarancje bankowe. Jako taki EIP będzie więc w niewielkim stopniu odczuwalny przez społeczeństwa państw Bałkanów Zachodnich.

Przywódcy unijni wezwali do wzmożenia wysiłków w procesie integracji gospodarczej Bałkanów Zachodnich z UE oraz poprawy łączności w regionie. Niewątpliwie jasną wskazówką jest ponowienie zobowiązania przywódców Bałkanów Zachodnich do pełnego wdrożenia Europejskiego Zielonego Ładu, który został określony jako kluczowy motor przejścia do nowoczesnych, neutralnych pod względem emisji dwutlenku węgla, odpornych na zmianę klimatu i zasobooszczędnych gospodarek.

Deklaracja zawiera także zestaw zapewnień o partnerstwie i potrzebie integracji Bałkanów Zachodnich z Unią Europejską. Sformułowania takie pojawiają się w relacjach z regionem WB6 od ponad 20 lat i od tego czasu straciły wiele ze swojej pierwotnej atrakcyjności. Deklaracja pokazuje de facto niemoc UE w odniesieniu do regionu i stanowi wyraźny sygnał dla przywódców państw Bałkanów Zachodnich o braku pomysłu, woli i inicjatywy na nadanie procesowi rozszerzenia UE nowej dynamiki.

Oczekiwania państw regionu Bałkanów Zachodnich. Oczekiwania państw Bałkanów Zachodnich nie wykraczają poza ramy przyjęte w zakresie polityki rozszerzenia Unii Europejskiej. Serbia i Czarnogóra chce kontynuować negocjacje poszczególnych rozdziałów w ramach tego procesu. Natomiast Macedonia Północna i Albania chcą negocjacje rozpocząć. Obecnie są one blokowane przez Bułgarię, która wetuje podjęcie odpowiedniej decyzji w sprawie Macedonii Północnej z powodu bilateralnego sporu między dwoma państwami toczonego wokół dziedzictwa kulturowego i tożsamości etnicznej. Formalne weto Bułgarii jest także na rękę zachodnioeuropejskim państwom, które są sceptycznie nastawione do dalszej integracji instytucjonalno-politycznej Bałkanów Zachodnich z Unią Europejską.

Oprócz oczekiwań związanych z formalnymi negocjacjami akcesyjnymi, przywódcy państw Bałkanów Zachodnich wskazują także na potrzebę zwiększenia dostępnych funduszy europejskich. Problemy tych państw z praworządnością i korupcją stawiają jednak pod znakiem zapytania ich zdolność do odpowiedniej absorpcji środków pomocowych. Dlatego też UE naciska na rozwój wewnątrzregionalnej współpracy gospodarczej, a nie na opieranie się na funduszach Unii Europejskiej.

Wnioski. Brak woli politycznej oraz zdolności instytucji europejskich i państw członkowskich UE do podjęcia dalszych kroków w celu integracji państw WB6 w znacznym stopniu ogranicza wiarygodność UE w tym regionie, ale także w państwach Partnerstwa Wschodniego. Wyniki konferencji w Brdo pri Kranju pokazują, że zdolność UE do wspólnego działania poza granicami UE jest ograniczona. Przykład Macedonii Północnej, której elity polityczne były zdolne do zakończenia wieloletniego sporu z Grecją, wyraźnie pokazuje, że wysiłek oraz koszty polityczne niepopularnych reform lub działań na arenie międzynarodowej proeuropejskich przywódców w regionie WB6 mogą zostać zignorowane. Nie można oczekiwać od przywódców Kosowa i Serbii, że poniosą olbrzymie koszty i ryzyko polityczne, rozwiązując spór bilateralny, w zamian za mgliste zapewnienia o partnerstwie i „europejskiej perspektywie”.

Co więcej weto Bułgarii w sprawie rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych przez Macedonię Północną, a de facto także przez Albanię, należy odczytać jako leżące w interesie takich państw, jak Francja, Holandia czy Dania, które niechętnie spoglądają na dalsze rozszerzenie UE na państwa przechodzące w dalszym ciągu transformację, a więc takie, które pozostają relatywnie niestabilne politycznie czy instytucjonalnie. Ewentualne przyjęcie państw WB6 do UE będzie także stanowić wzmocnienie grupy „nowych” państw członkowskich, wśród których znajduje się Polska. Stanowisko części z tych państw w wielu istotnych kwestiach dotyczących przyszłego rozwoju gospodarczego, w tym redystrybucji środków unijnych, różni się od stanowiska państw zachodnioeuropejskich.

Odwoływanie się do powtarzanych od lat, coraz mniej znaczących haseł politycznych bez dostarczania konkretnych bodźców i zachęt może mieć skutek odwrotny do zamierzonego. W rezultacie soft power Unii Europejskiej jest dużo bardziej ograniczone i spłycone do kwestii transferu funduszy europejskich. Taka sytuacja z kolei pozwoli innym aktorom zewnętrznym, jak Rosja, Turcja, Stany Zjednoczone, państwa arabskie czy Chiny, na zwiększenie swoich wpływów w regionie Bałkanów Zachodnich.