Serbia: niełatwy dialog władzy i opozycji

Od marca do września 2021 r. w Serbii trwał dialog międzypartyjny pomiędzy ugrupowaniami tworzącymi koalicję rządową a partiami opozycyjnymi, niereprezentowanymi w Zgromadzeniu Narodowym. Dialog prowadzony był przy wsparciu deputowanych Parlamentu Europejskiego. Obecnie ma miejsce powolna implementacja uzgodnionych rozwiązań, które mają poprawić warunki rywalizacji politycznej w zbliżających się wyborach parlamentarnych, prezydenckich i lokalnych. Mało transparentny dla serbskiej opinii publicznej dialog między władzą i opozycją doprowadził wprawdzie do wypracowania porozumienia w kwestii poprawy warunków wyborczych, nie wpłynął jednak w istotny sposób na zmianę klimatu politycznego w Serbii. Nie zakończył również przeciągającego się konfliktu politycznego między obozem władzy a największymi partiami opozycyjnymi.

Kłopotliwy sukces wyborczy. Kłopotliwy dla obozu władzy bojkot wyborów parlamentarnych przez największe partie opozycyjne[1] podważył skalę sukcesu wyborczego Serbskiej Partii Postępowej (Srpska napredna stranka, SNS), doprowadził do wyłonienia zdominowanego przez SNS składu Zgromadzenia Narodowego i zaszkodził wizerunkowi państwa na arenie międzynarodowej (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 212).

W sytuacji coraz silniejszych głosów zaniepokojenia ze strony społeczności międzynarodowej, wskazujących na narastającą polaryzację polityczną oraz zwiększającą się – i niezdrową dla demokracji – dominację SNS na scenie politycznej Serbii, lider SNS i prezydent Serbii Aleksandar Vučić został de facto zmuszony do rozpoczęcia dialogu z największymi partiami opozycyjnymi i zagwarantowania ich udziału w kolejnych, zapowiedzianych na pierwszą połowę kwietnia 2022 r., przedterminowych wyborach parlamentarnych, połączonych z – odbywającymi się w normalnym czasie – wyborami prezydenckimi i wyborami lokalnymi w Belgradzie.

Niska dynamika dialogu. Dialog między przedstawicielami władzy i opozycji pozaparlamentarnej prowadzony był formalnie od 1 marca 2021 r. w formule tzw. drugiej fazy dialogu międzypartyjnego, prowadzonego przy udziale przedstawicieli Parlamentu Europejskiego (PE)[2].

W praktyce jednak dialog ten rozwijał się bardzo powoli. Rozpoczął się bowiem od konsultacji (online) europarlamentarzystów z parlamentarnymi i pozaparlamentarnymi partiami politycznymi, reprezentującymi obóz władzy i środowiska opozycyjne (19 kwietnia – 6 maja 2021 r.).

Bezpośrednie negocjacje między partiami reprezentującymi stronę rządową i opozycję przy udziale przedstawicieli PE miały miejsce w Pałacu Serbii dopiero 9-10 lipca 2021 r. W czasie „przerwy” wakacyjnej europosłowie przygotowali dokument roboczy, podsumowujący dotychczasowe konsultacje, zawierający zbiór 16 rozwiązań na rzecz poprawy warunków wyborczej rywalizacji[3].

Kiedy przedstawiciele partii serbskich i europarlamentarzyści ponownie spotkali się na rozmowy 17-18 września 2021 r., przygotowany dokument roboczy został zaakceptowany przez partie obozu władzy i część partii opozycyjnych. Organizujący wspólnie cały proces dialogu międzypartyjnego przewodniczący Zgromadzenia Narodowego Ivica Dačić i przedstawiciele PE uzgodnili także plan wdrażania przyjętych rozwiązań[4].

Treść przyjętego dokumentu. Jakkolwiek treść dokumentu roboczego na temat poprawy warunków wyborczej rywalizacji oficjalnie odzwierciedla rekomendacje Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i ODIHR oraz wnioski wynikające z uprzednich konsultacji, w praktyce jednak zawiera te – i tylko te – żądania opozycji, które zostały zaakceptowane przez stronę rządową.

Przyjęte 18 września 2021 r. działania na rzecz poprawy warunków wyborczych w Serbii sprowadzają się do – w istocie nietypowego – włączenia przedstawicieli opozycji pozaparlamentarnej w nadzór nad funkcjonowaniem mediów w okresie kampanii wyborczej oraz organizację i kontrolę procesu głosowania.

W praktyce oznacza to zgodę władz Serbii na utworzenie Tymczasowego Organu Nadzorczego ds. mediów (Privremeno nadzorno telo, PNT), reprezentującego szerokie spektrum eksperckie i polityczne. Organ ten zajmie się monitorowaniem mediów publicznych i niepublicznych w trakcie zbliżającej się kampanii wyborczej, wypracuje wiążące dla nadawców publicznych (RTS i RTV) zasady relacjonowania tej kampanii (gwarantujące m.in. możliwość prezentowania w czasie największej oglądalności różnych poglądów politycznych) oraz przygotuje podobne w treści zalecenia dla nadawców niepublicznych. PNT zajmie się także oceną przestrzegania powyższych regulacji i zaleceń.

Drugim elementem porozumienia pozostaje tymczasowa zmiana składu Republikańskiej Komisji Wyborczej (Republička izborna komisija, RIK), związana z rozszerzeniem 17-osobowego składu tego organu o 6 dodatkowych członków, zgłoszonych przez ugrupowania opozycyjne.

Kryzys negocjacyjny. 17 września 2021 r. doszło także do kryzysu negocjacji, ponieważ część partii opozycyjnych, tj. Partia Wolności i Sprawiedliwości (Stranka slobode i pravde, SSP), Ruch za Zmianą Kierunku (Pokret za preokret), Ruch Wolnych Obywateli (Pokret slobodnih građana) i Partia Demokratyczna (Demokratska stranka) – dla wielu najważniejsza część opozycji – w proteście przeciwko treści zaproponowanego dokumentu odstąpiła od dalszych negocjacji w formacie dialogu międzypartyjnego.

W uzasadnieniu partie te argumentowały, że dokument przygotowany przez europarlamentarzystów jest zbyt ogólny i nie oferuje konkretnych mechanizmów, które rzeczywiście stworzyłyby warunki do przeprowadzania wolnych i demokratycznych wyborów parlamentarnych. W atmosferze rozczarowania wskazywano również, że zaproponowany dokument jest „bezużyteczny”, jego głównym celem pozostaje nakłonienie opozycji do udziału w wyborach, a treść stanowi konsekwencję porozumienia między władzami i przedstawicielami PE. W odpowiedzi politycy koalicji rządowej i sam prezydent Vučić oskarżyli opozycję o celowe utrudnianie dialogu międzypartyjnego^[5].

Nieśpieszna implementacja. 14 października 2021 r. rząd Serbii podjął decyzję o utworzeniu 12-osobowego Tymczasowego Organu Nadzorczego, a 19 listopada 2021 r. w budynku Zgromadzenia odbyło się posiedzenie inauguracyjne tego organu.

Stosownie do przyjętych ustaleń 6 członków PNT desygnował Organ Regulacyjny ds. Mediów Elektronicznych (Regulatorno telo za elektronske medije, REM)[6], a kolejnych 6 zaproponowały partie opozycyjne (format: 6 + 6).

W skład PNT weszli wysocy rangą urzędnicy REM, tj. Olivera Zekić, Rajka Galin Ćertić, Milan Todorović, Stevica Smederevac, Srđan Miljković i Milorad Vukašinović. Środowiska opozycyjne w składzie PNT reprezentują z kolei: Rade Veljanovski, Zdravko Veselinov, Milorad Marinković, Peđa Milosavljević i Stevan Ristić. W dalszym ciągu oczekuje się, że partie opozycyjne, które wystąpiły z dialogu, wyznaczą swojego przedstawiciela. Współprzewodniczącymi PNT zostali O. Zekić, przewodnicząca Rady REM i prof. R. Veljanovski z Wydziału Nauk Politycznych Uniwersytetu w Belgradzie.

Dialog alternatywny. Zapewne w celu „rozmiękczenia” znaczenia politycznego dialogu, prowadzonego przy wsparciu PE, w dniu 18 maja 2021 r. władze Serbii uruchomiły także alternatywny dialog między rządem a opozycją. W negocjacjach, prowadzonych w budynku Zgromadzenia Narodowego, uczestniczyły partie koalicji rządowej i partie opozycyjne – w większości ugrupowania prawicowe i konserwatywne, bliskie ideowo rządzącej SNS – które opowiedziały się za dialogiem z władzą bez pośrednictwa europosłów[7].

Także w tej formule dialogu międzyparlamentarnego wypracowane zostało rozwiązanie kompromisowe, odzwierciedlone w porozumieniu o poprawie warunków wyborczych, podpisanym 29 października 2021 r.[8]

Odmienne oceny efektów dialogu. Z punktu widzenia partii opozycji demokratycznej, które opuściły negocjacje, dotychczasowe efekty dialogu międzypartyjnego pozostają daleko niezadowalające. Partiom tym nie udało się uzyskać zgody na implementację rozwiązań stanowiących w ich mniemaniu gwarancję przeprowadzenia uczciwych wyborów parlamentarnych. Inne partie, które uczestniczyły w dialogu przy udziale europarlamentarzystów, wskazują wprawdzie na pewien postęp i szansę na poprawę warunków wyborczych, jednak oceny te dalekie są od entuzjazmu.

Bardziej optymistyczne opinie na temat efektów dialogu wyrażają przedstawiciele małych ugrupowań, które uczestniczyły w negocjacjach prowadzonych bez udziału przedstawicieli PE. Z kolei politycy rządzącej SNS wskazują na daleko idący, demokratyczny i precedensowy charakter ustępstw obozu władzy, poczynionych w odniesieniu do opozycji politycznej.

Wnioski. Widoczna od samego początku niska dynamika rozmów między władzą i opozycją pokazała, że obie strony nieufnie odnosiły się do idei dialogu, który przypominał raczej obustronny monolog w świetle telewizyjnych kamer. Wysuwano także wzajemne oskarżenia: przedstawiciele opozycji oskarżali władze o celowe opóźnianie i pozorowanie negocjacji oraz brak woli rzeczywistych ustępstw. Reprezentanci rządzącej koalicji wskazywali z kolei, że żądania wysuwane przez polityków opozycji są przesadne i nierealistyczne.

Otwartym pytaniem pozostaje, czy wynegocjowane rozwiązania zostaną wdrożone w sposób pozwalający na faktyczne podniesienie poziomu pluralizmu w mediach i poprawę warunków głosowania.

Istnieje także ryzyko, że z uwagi na krótki okres, jaki pozostał do wyborów, pełna i terminowa implementacja wynegocjowanych rozwiązań okaże się niemożliwa. Nie można bowiem wykluczyć, że czas potrzebny na wdrożenie poważnych reform po prostu już minął, a wypracowane propozycje są spóźnione i nie wpłyną zasadniczo na przebieg kampanii wyborczej ani wyniki wyborów parlamentarnych i prezydenckich, których oczywistym faworytem są SNS i lider tej partii – prezydent Vučić.

[1] Partie te odmówiły udziału w głosowaniu, argumentując, że w Serbii nie istnieją warunki do przeprowadzenia wolnych i demokratycznych wyborów parlamentarnych.

[2] W skład zespołu negocjacyjnego PE ds. dialogu międzypartyjnego w Serbii weszli obecni deputowani Tanja Fajon i Vladimir Bilčik oraz byli europarlamentarzyści Eduard Kukan i Knut Fleckenstein. Rola przedstawicieli PE była ograniczona i sprowadzała się do ułatwienia debaty politycznej między skonfliktowanymi stronami.

[3] European Parliament, Inter-Party Dialogue: Improving conditions for political competition in Serbia, 18.09.2021.

[4] Measures to improve the conduct of the electoral process Agreed by the Co-facilitators in the 2nd phase in the Inter-Party Dialogue, 18 September 2021, 18.09.2021.

[5] Oczekiwania niektórych liderów opozycji w kwestii wsparcia ze strony przedstawicieli PE były zapewne zbyt wysokie. Niektóre z postulatów opozycji miały także charakter maksymalistyczny i były nierealistyczne, np. idea powołania specjalnego ministerstwa (lub organu) do przeprowadzenia wyborów.

[6] REM to formalnie niezależna od państwa instytucja publiczna, zajmująca się monitorowaniem i kontrolą usług medialnych, stojąca na straży wolności wypowiedzi i pluralizmu prezentowanego przekazu medialnego. REM jest od dawna oskarżany przez środowiska opozycyjne, że celów tych nie realizuje.

[7] Serbski Ruch „Drzwi” (Srpski pokret Dveri) uczestniczył w obu platformach dialogu.

[8] W odniesieniu do PNT i RIK porozumienie to pozostaje kompatybilne z treścią dokumentu roboczego, przyjętego w ramach dialogu z udziałem przedstawicieli PE. Zob.: Споразум о унапређењу услова за одржавање избора, 29.10.2021.