„Francuska propozycja” rozwiązania sporu bułgarsko-macedońskiego. Krok potrzebny, ale czy dobry?

Od ponad dwóch lat na drodze do rozpoczęcia procesu negocjacji UE z Macedonią Północną stał bułgarsko-macedoński spór o tożsamość. Dopiero tzw. „francuska propozycja” pogodzenia stanowisk obu państw doprowadziła do przełamania impasu^[1]. Ceną za zniesienie bułgarskiego weta jest upadek rządu Kiriła Petkowa oraz destabilizacja sytuacji politycznej w Macedonii Północnej, gdzie opozycja próbuje odzyskać władzę za pomocą haseł antyunijnych i obrony tożsamości. Nie ma też gwarancji, że francuska propozycja pozwoli na trwałe przezwyciężyć ten kryzys.

19 lipca 2022 r. odbyła się pierwsza międzyrządowa konferencja, która formalnie rozpoczęła proces negocjacji akcesyjnych Macedonii Północnej oraz Albanii z UE. Stało się to możliwe po decyzji bułgarskiego parlamentu o zniesieniu weta z 24 czerwca br. oraz po przyjęciu 16 lipca francuskiej propozycji przez macedoński parlament. Dzień później, 17 lipca, ministrowie spraw zagranicznych obu państw podpisali protokół na mocy art. 12 umowy o dobrosąsiedztwie, a Rada UE mogła zwołać pierwszą konferencję międzyrządową.

Dotychczasowe pozycje stron sporu. Spór o tożsamość między Bułgarią a Macedonią Północną jest w istocie sporem o interpretację przeszłości oraz pochodzenie języka macedońskiego i wynika z zawiłych losów obszaru geograficznego Macedonii. Do 2018 r. spór pozostawał w cieniu konfliktu grecko-macedońskiego o nazwę państwa, lecz wraz z zawarciem porozumienia znad Prespy^[2], regulującego po ponad dwóch dekadach sprawę oficjalnej nazwy państwa, stał się kolejnym wyzwaniem dla macedońskich władz (zob. „Komentarze IEŚ” nr 199). Próbą przezwyciężenia tego sporu było podpisanie w 2017 r. bułgarsko-macedońskiej Umowy o przyjaźni, dobrosąsiedztwie i współpracy. Odmienne interpretacje znaczenia jej zapisów, niechęć do ich realizacji oraz tanie koszty mobilizacji politycznej wokół kwestii tożsamościowych po obu stronach granicy przyczyniły się do powstania nowej przeszkody na drodze Macedonii Północnej do UE w postaci utrzymującego się od 2020 r. bułgarskiego weta dla rozpoczęcia negocjacji członkowskich (zob. „Komentarze IEŚ” nr 608).

Linie sporu w dużym stopniu wytyczone są w dokumentach obu stron. 9 października 2019 r. bułgarski rząd Bojko Borisowa przyjął Stanowisko ramowe w sprawie rozszerzenia UE oraz procesu rozszerzenia i stabilizacji Republiki Macedonii Północnej i Albanii^[3]. Bułgaria domagała się w nim, by w procesie negocjacji z UE zostały uwzględnione postanowienia Umowy o przyjaźni, dobrosąsiedztwie i współpracy, łącznie z działalnością wspólnej komisji eksperckiej ds. historycznych i edukacyjnych. Dokument szczegółowo opisywał bułgarską pozycję na kolejnych etapach procesu negocjacyjnego Macedonii Północnej z UE, przedstawiał bułgarskie oczekiwania i został uznany za zgodny z oficjalnym stanowiskiem kolejnych rządów Bułgarii.

Stronie bułgarskiej zależało przede wszystkim na zaprzestaniu prób tworzenia „mniejszości macedońskiej” w Bułgarii, ale władze w Sofii oczekiwały także od władz w Skopje podjęcia działań uniemożliwiających nadinterpretację nazwy państwa wynegocjowanej w ramach porozumienia znad Prespy, tak aby nazwa ta nie stanowiła podstawy do jakichkolwiek roszczeń terytorialnych wobec Bułgarii. Władze macedońskie odniosły się do powyższych oczekiwań 18 stycznia 2022 r. poprzez wysłanie stosownej noty do Organizacji Narodów Zjednoczonych. Działanie to spowodowało, że władze Bułgarii zaczęły używać w stosunkach dwustronnych nazwy „Macedonia Północna”^[4]. Ponadto w oficjalnym stanowisku Bułgarii znalazło się oczekiwanie dotyczące uruchomienia procesu rehabilitacji ofiar jugosłowiańskiego reżimu, które były represjonowane z powodu ich bułgarskiej tożsamości, oraz lustracji współpracowników jugosłowiańskich służb bezpieczeństwa z Macedonii Północnej i usunięcia napisów świadomie podsycających nienawiść do Bułgarii. Władze w Sofii założyły również, że gwarancją realizacji tych zadań będzie wprowadzenie konkretnych zapisów do poszczególnych rozdziałów w ramach przyszłych negocjacji Macedonii Północnej z UE (10 – społeczeństwo informacyjne i media oraz 35 – sprawy ogólne). Z czasem stanowisko władz bułgarskich ewoluowało – jeśli chodzi o oczekiwania wobec Macedonii Północnej – o kwestię wpisania Bułgarów do konstytucji Macedonii Północnej jako mniejszości etnicznej.

W związku z brakiem postępów w zakresie poprawy relacji dwustronnych, w lipcu 2021 r. macedoński parlament przyjął rezolucję określającą stanowisko Macedonii Północnej w kontekście zablokowania przez Bułgarię procesu integracji europejskiej^[5]. Rezolucja ta zakładała: zagwarantowanie równego partnerstwa oraz godności narodu macedońskiego; poszanowanie dla nauki tego państwa w kontekście autochtoniczności narodu macedońskiego oraz jego historycznej, kulturowej, językowej i religijnej ciągłości; poszanowanie dla macedońskiego języka, tożsamości oraz intelektualnej wolności, nie zaś uleganie anachronicznym historycznym stereotypom; uwzględnienie macedońskich wysiłków na rzecz sprostania wymogom procesu integracyjnego; stosowanie międzynarodowych aktów prawnych odnoszących się do samostanowienia narodów; a także poszanowanie dla wolnej woli macedońskiego narodu.

Propozycja francuska. Przedłużająca się niemożność rozwiązania sporu między Bułgarią a Macedonią Północną dotyczącego spraw historycznych i tożsamościowych oraz jego umiędzynarodowienie stanęły na przeszkodzie Macedonii Północnej, a pośrednio również Albanii, do rozpoczęcia procesu negocjacyjnego z UE. Unia Europejska nie mogła zignorować tego sporu, ponieważ wymóg posiadania uregulowanych stosunków z sąsiadami stanowi podstawowy warunek rozpoczęcia negocjacji.

Tak zwana propozycja francuska składa się z rozwiązań uwzględnionych w trzech dokumentach: Ramach negocjacyjnych regulujących przebieg procesu negocjacyjnego, Konkluzjach Rady UE oraz protokole ze wspólnego posiedzenia, przyjętego przez przedstawicieli Bułgarii i Macedonii Północnej w dniu 17 lipca 2022 r. na podstawie art. 12 umowy o dobrosąsiedztwie z 2017 r. Choć dotychczas znane są tylko wersje robocze tych dokumentów, to można na ich podstawie zarysować koncepcję rozwiązania sporu, w której praktycznie dochodzi do złagodzenia pozycji obu stron. W projekcie Konkluzji Rady znajduje się odwołanie do protokołu dwustronnego, powstałego na mocy art. 12 umowy o dobrosąsiedztwie, który odnosi się do skutecznej implementacji postanowień tej umowy. Za pomocą protokołu będą monitorowane postępy w rozwiązywaniu sporu bułgarsko-macedońskiego w kwestiach historycznych i tożsamościowych. Zaproponowane rozwiązanie przewiduje również wpisanie Bułgarów jako mniejszości do macedońskiej konstytucji. W projekcie Konkluzji Rady zawarta jest także propozycja zwołania pierwszej konferencji międzyrządowej, na której zostaną przyjęte Ramy negocjacyjne. Jednakże – i to jest novum – po wpisaniu Bułgarów do konstytucji niezwłocznie zostanie zwołana kolejna konferencja międzyrządowa, podczas której rozpoczną się właściwe negocjacje akcesyjne.

Podpisanie 17 lipca protokołu na mocy art. 12 umowy o dobrosąsiedztwie jest istotne, ponieważ za jego pomocą będzie monitorowany postęp w zakresie poprawy stosunków bułgarsko-macedońskich. Choć jego treść nie została jeszcze upubliczniona, to wynika z niej, że wspólne ustalenia w kwestiach historycznych mają być wdrażane w jasno określonych przedziałach czasowych. Poza wpisaniem Bułgarów do macedońskiej konstytucji, wszystkie pozostałe ustalenia oparte są na zasadzie wzajemności. Ustanowiony będzie mechanizm zwalczania mowy nienawiści oraz nieżyczliwej propagandy instytucjonalnej. Władze macedońskie przygotują niezbędne ustawodawstwo umożliwiające dostęp do archiwów aparatu represji z lat 1945-1991. Dużo uwagi poświęcono kwestiom historycznym, przy czym obie strony zobowiązały się do wspólnych obchodów uroczystości w 2022 i 2023 r., a Macedonia Północna dodatkowo do przygotowania, zgodnie z rekomendacjami komisji historycznej, przykładowej lekcji na temat cara Samuiła. Co więcej, komisja ta powinna spotykać się co najmniej osiem razy w roku. Zostaną również wprowadzone zmiany do podręczników z geografii, w których dostrzeżono nieuzasadnione roszczenia etniczne i terytorialne.

Kto zyskał, kto stracił. Francuska propozycja służy zbliżeniu stanowisk obu stron przez wyeliminowanie najostrzejszych kwestii. Bułgarski sukces mierzony jest wpisaniem Bułgarów do konstytucji oraz uwzględnieniem postępów w realizacji umowy z 2017 r., co traktowane jest jako wskaźnik poprawy pozycji Macedonii Północnej w negocjacjach akcesyjnych. Z zapisów można również wywnioskować, że Bułgaria, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie języka macedońskiego, nie będzie wykorzystywała tej spornej kwestii do blokowania członkostwa Macedonii Północnej w UE.

Realizacja stosunków dwustronnych w oparciu o cykliczne protokoły na mocy art. 12 umowy o dobrosąsiedztwie dodaje kolejną zmienną do procesu negocjacji Macedonii Północnej z UE, ale jednocześnie zmusza strony do wypracowania konkretnych postępów w sprawach historycznych i tożsamościowych. Bułgarskie postulaty nie zostały jednak wpisane do rozdziału negocjacyjnego „Sprawy podstawowe”, co pozwoliło rządowi w Skopje stwierdzić, że skutecznie obronił macedońską tożsamość.

Jednocześnie władze w Skopje będą musiały zmienić swoje podejście do stosunków dwustronnych. Dotychczasowa taktyka negacji bułgarskich żądań powinna być zastąpiona przez namacalne postępy w interpretacji przeszłości oraz zwalczaniu mowy nienawiści, która stanowi pożywkę dla nacjonalistów w obu państwach.

Wkomponowanie sporu bułgarsko-macedońskiego w proces negocjacji członkowskich powinno nadać nową dynamikę relacjom dwustronnym w celu zbliżenia Macedonii Północnej do członkostwa. Ważne jest to, by wszystkie państwa UE miały wgląd w kwestię poprawy tych relacji. Jednocześnie rozszerzenie katalogu wymogów nie ułatwi Macedonii Północnej drogi do członkostwa. Co więcej, należy pamiętać, że wymóg utrzymywania i rozwoju stosunków dobrosąsiedzkich dotyczy stosunków nie tylko bułgarsko-macedońskich, ale również grecko-macedońskich.

Wnioski. Wypracowane podczas francuskiego przewodnictwa w Radzie rozwiązanie oznacza, że spór tożsamościowy między Bułgarią a Macedonią Północną stał się faktycznie częścią procesu negocjacyjnego. Wpisanie mniejszości bułgarskiej do macedońskiej konstytucji będzie prawdziwym sprawdzianem skuteczności francuskiej propozycji – trzeba przyznać, że wprowadzenie takiej zmiany nie wydaje się łatwe. Aby wprowadzić zmianę w konstytucji, rząd macedoński potrzebuje wsparcia opozycji, tj. WMRO-DPMNE, która nie tylko wyprowadziła obywateli na ulice, protestując przeciwko francuskiej propozycji, pod szyldem zagrożenia „bułgaryzacją”, ale również rozpoczęła zbieranie podpisów w sprawie referendum dotyczącego francuskiej propozycji.

Rozpoczęcie prawdziwych negocjacji akcesyjnych zaplanowane jest po wprowadzeniu zmian do konstytucji Macedonii Północnej. Chociaż podczas negocjacji z UE działania macedońskich władz nadal będą monitorowane, to Skopje w przyszłości uzyska oręż w postaci sprawnego zamykania pozostałych rozdziałów negocjacyjnych, co zwiększy presję na rząd w Sofii, aby nie blokował swemu sąsiadowi drogi do członkostwa. Władze w Sofii zawsze mogą jednak skorzystać z formalnoprawnej możliwości zablokowania kolejnych etapów procesu akcesyjnego na forum Rady za pomocą weta.

Aktualne więc pozostaje pytanie o skutki francuskiej propozycji dla politycznego krajobrazu w obu państwach. Utrzymanie się u władzy w Sofii i Skopje ugrupowań proeuropejskich i popierających reformy potwierdzi słuszność podjętych kroków, natomiast ewentualne dojście do władzy krytyków francuskiej propozycji może doprowadzić do zatrzymania procesu zbliżenia lub nawet do jego całkowitego zaniechania. Zaangażowanie się UE w rozwiązanie sporu będzie miało istotny wpływ na wizerunek UE wśród państw Bałkanów Zachodnich.

[1] W istocie jest to rozwiązanie wypracowane przez instytucje unijne we współpracy z rządami Macedonii Północnej oraz Bułgarii. Nazwa wynika z francuskiego przewodnictwa w tym czasie w Radzie oraz firmowania rozwiązania przez prezydenta Emmanuela Macrona.

[2] Porozumienie końcowe w sprawie rozstrzygnięcia rozbieżności opisanych w rezolucjach Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 817(1993) i 845(1993), rozwiązania umowy przejściowej z 1995 r. i ustanowienia partnerstwa strategicznego między Grecją a Macedonią Północną z 17 czerwca 2018 r., znane również jako porozumienie znad Prespy.

[3] Рамкова позиция относно разширяване на ЕС и Процеса на Стабилизиране и Асоцииране: Република Северна Македония и Албания, https://www.gov.bg/bg/prestsentar/novini/ramkova-pozitsia.

[4] W celu uniknięcia dwuznaczności władze bułgarskie do tego czasu używały w odniesieniu do swego południowo-zachodniego sąsiada nazwy „Republika Macedonii Północnej”, żeby zaznaczyć, że dotyczy ona państwa, które powstało na skutek rozpadu Jugosławii.

[5] Резолуциja за утврдувањена македонските државни позиции во контекст на блокадите на европските интеграции, Службен В. на Р.М. бр: 173/2021 од 30.07.2021, Собрание на Република Северна Македониja, https://dejure.mk/zakon/rezolucija-za-utvrduvanje-na-makedonskite-drzhavni-pozicii-vo-kontekst-na-blokadite-na-evropskite-integracii.

[Zdjęcie: Twitter / Ursula von der Leyen]