OBWE w przededniu przewodnictwa Polski: trudna współpraca w środowisku (nie)bezpieczeństwa

Napięte stosunki pomiędzy państwami członkowskimi OBWE zawsze stanowiły poważną przeszkodę w osiągnięciu porozumienia, niezbędnego do podejmowania decyzji przez ministrów spraw zagranicznych. Miniony rok upłynął Szwecji na nieustannym poszukiwaniu konsensusu, który umożliwiłby sprawne funkcjonowanie tej organizacji w dynamicznym środowisku bezpieczeństwa. Pomimo tych wysiłków nie udało się osiągnąć postępu, jeśli chodzi o rozwiązanie głównych konfliktów na obszarze OBWE. Stanowią one najważniejsze wyzwanie dla Polski, która z początkiem stycznia 2022 r. objęła przewodnictwo w OBWE.

Rezultaty przewodnictwa Szwecji w OBWE. W dniach 2-3 grudnia 2021 r. w Sztokholmie odbyło się 28. spotkanie Rady Ministerialnej OBWE, zorganizowane w ramach podsumowania upływającego z końcem grudnia 2021 r. przewodnictwa Szwecji w organizacji.W minionym roku państwo to skupiło się na trzech priorytetach: wzmacnianiu europejskiego porządku bezpieczeństwa opartego na prawie międzynarodowym, podkreślaniu znaczenia koncepcji tzw. wszechstronnego bezpieczeństwa oraz dążeniu do stopniowego rozwiązania konfliktów na obszarze funkcjonowania OBWE („Komentarze IEŚ”, nr 252).

Oprócz tych zagadnień, tradycyjnie znajdujących się w centrum zainteresowania OBWE, Szwecja położyła nacisk na kwestię równouprawnienia płci. Jest ona centralnym elementem feministycznej polityki zagranicznej tego państwa („Komentarze IEŚ”, nr 356). Praktyczne zastosowanie tej polityki w działalności OBWE widoczne było w podnoszeniu na forum międzynarodowym znaczenia agendy dotyczącej kobiet, pokoju i bezpieczeństwa, ale również w wymiarze symbolicznym. Zmieniono nazwę funkcji przewodniczącego OBWE – minister Ann Linde podkreślała, że nazwa funkcji, którą pełni, to „OSCE Chairpersonship” w miejsce dotychczas używanej „OSCE Chairmanship”.

W poprzednich latach interesy państw członkowskich OBWE w dziedzinie bezpieczeństwa i polityki zagranicznej stały się na tyle zróżnicowane, że obecnie uniemożliwiają skuteczne funkcjonowanie organizacji, zwłaszcza w odniesieniu do działań podejmowanych w wymiarach polityczno-wojskowym i ludzkim. Trend ten były utrzymany w trakcie przewodnictwa Szwecji. W związku z brakiem konsensusu wokół kwestii, czy konflikt w Górskim Karabachu powinien być przedmiotem odrębnego panelu w trakcie corocznej konferencji poświęconej przeglądowi bezpieczeństwa (ASRC), została ona przesunięta z czerwca na przełom sierpnia i września 2021 r. Po raz drugi z rzędu nie odbyła się coroczna konferencja OBWE na temat praw człowieka (HDIM), organizowana zwyczajowo w Warszawie przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR). Po odwołaniu konferencji w 2020 r. ze względu na pandemię COVID-19, tym razem to Rosja nie była zainteresowana dyskusją wokół tematu „demokratycznych wyborów”, proponując skupienie się na zagrożeniu neonazizmem.

Ostatecznie spośród 25 projektów decyzji zaproponowanych do przyjęcia w trakcie spotkania ministerialnego – tylko dwie istotne decyzje zostały przyjęte. Pierwsza z nich dotyczyła wzmocnienia współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie reagowania na wyzwania spowodowane przez zmianę klimatu. Ze względu na wzrost znaczenia tego zagadnienia OBWE wspiera działania zapewniające osiągnięcie synergii pomiędzy zapobieganiem, łagodzeniem i adaptacją do zmiany klimatu. Zwraca uwagę na konieczność implementacji uzgodnień przyjętych w związku z Ramową konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) oraz współpracą z innymi organizacjami międzynarodowymi w tym zakresie. Przyjęta decyzja umożliwia także większe zaangażowanie biura koordynatora OBWE ds. ekonomicznych i ochrony środowiska (OCEEA) w pomoc państwom członkowskim.

Osiągnięcie konsensusu pozwoliło także na przyjęcie wspólnego stanowiska państw OBWE wobec wsparcia procesu negocjacyjnego w formacie 5+2 pomiędzy Mołdawią a Naddniestrzem, w którym USA, UE, OBWE, Rosja i Ukraina występują jako mediatorzy. Podkreślono stałe zaangażowanie wszystkich uczestników formatu 5+2 w wypracowanie całościowego porozumienia dotyczącego rozwiązania konfliktu. Powinno być ono oparte na zasadach OBWE, zachowując suwerenność i terytorialną integralność Mołdawii oraz przyznając specjalny status Naddniestrzu, który zagwarantuje ludności pełne prawa.

Ponadto państwa członkowskie OBWE powierzyły Finlandii przewodnictwo OBWE w jubileuszowym 2025 r., gdy organizacja obchodzić będzie 50-lecie swojego powstania. Jednocześnie nie udało się uzgodnić, które państwo obejmie przewodnictwo w 2024 r. (po zakończeniu przewodnictwa Polski z końcem grudnia 2022 r. przejmie je Macedonia Północna). Kandydatura Estonii spotkała się ze sprzeciwem ze strony Białorusi i Rosji.

Wyzwania stojące przed przewodnictwem Polski w OBWE. Zmiana przewodnictwa w OBWE nie tylko daje możliwość podsumowania, ale pozwala również na wskazanie głównych wyzwań w przyszłości. W minionym roku liczne próby poszukiwania konsensusu podejmowane przez Szwecję były skazane na niepowodzenie ze względu na globalną sytuację geopolityczną, zdominowaną przez rywalizację mocarstw (USA, Rosji i Chin). Rzutuje ona na istniejące konflikty regionalne, które wciąż pozostają nierozwiązane. Na ich złagodzenie nie wpłynęły liczne oficjalne wizyty minister Linde, która odwiedziła wszystkie misje polowe OBWE. Przeciągający się impas, jeśli chodzi o ich uregulowanie, uniemożliwia osiągnięcie stabilizacji na kontynencie europejskim, co stanowi obecnie największe wyzwanie zarówno dla OBWE, jak i przewodnictwa Polski.

Po pierwsze, konflikt na wschodzie Ukrainy trwa już siódmy rok, a porozumienie mińskie nie jest implementowane. Sytuację komplikuje fakt, iż specjalna misja monitorująca OBWE na Ukrainie (SMM) bardzo często napotyka ograniczenia uniemożliwiające swobodne przemieszczanie się obserwatorów lub stwarzające inne utrudnienia w wypełnianiu mandatowych zadań misji. Dodatkowo tuż przed spotkaniem Rady Ministerialnej OBWE sekretarz generalny NATO poinformował o ruchach wojsk Rosji i ich gromadzeniu przy granicy z Ukrainą („Komentarze IEŚ”, nr 472).

Po drugie, na Białorusi wciąż dochodzi do powszechnego łamania praw człowieka przez rządowe siły bezpieczeństwa. Dotykają one zarówno opozycję, jak i obywateli uczestniczących w pokojowych protestach po wyborach prezydenckich w sierpniu 2020 r. („Komentarz IEŚ”, nr 427). Na żądanie 17 państw członkowskich OBWE w listopadzie 2020 r. zastosowano kryzysowy instrument badający poważne naruszenia wymiaru ludzkiego (mechanizm moskiewski), który potwierdził sfałszowanie wyborów. Białoruś nie zaakceptowała rekomendacji zawartych w raporcie, zgodnych z wcześniejszą propozycją Szwecji, aby OBWE mogła odegrać rolę mediatora w konflikcie pomiędzy prezydentem Alaksandrem Łukaszenką a opozycją. Również deklaracja otwartości na dialog, zawarta w odpowiedzi udzielonej przez Białoruś w ramach tzw. mechanizmu wiedeńskiego, wdrożonego 4 listopada 2021 r. z inicjatywy 35 państw OBWE, nie znajduje odzwierciedlenia w działaniach ani zachowaniu władz Białorusi.

Po trzecie, stary konflikt pomiędzy Armenią i Azerbejdżanem, w związku z ofensywą wojsk Azerbejdżanu w Górskim Karabachu we wrześniu-listopadzie 2020 r., negatywnie przełożył się na negocjacje w ramach OBWE. W konsekwencji niemal każda decyzja OBWE, nawet niezwiązana bezpośrednio z obszarem Górskiego Karabachu, była kontestowana przez jedną lub drugą stronę, co prowadziło do blokowania ważnych decyzji, dotyczących np. przedłużenia o rok mandatu SMM (ostatecznie przyjęto ją w ostatnim możliwym dniu, tj. 31 marca 2021 r.), czy przyjęcia budżetu rocznego OBWE. Został on przyjęty dopiero 18 sierpnia 2021 r., co oznaczało, iż od kwietnia 2021 r. organizacja funkcjonowała w oparciu o tymczasowe miesięczne alokacje, co znacząco utrudniało realizowanie projektów. Późne przyjęcie budżetu wynikało głównie z zastrzeżeń Rosji, Armenii i Azerbejdżanu. Rosja sprzeciwiła się zwiększeniu budżetu organizowanych przez ODIHR misji obserwacyjnych wyborów powszechnych. Natomiast państwa kaukaskie oponowały przeciw niektórym przyszłym działaniom programowym, planowanym w ramach tzw. procesu mińskiego OBWE, którego głównym zadaniem jest wypracowanie akceptowalnej dla wszystkich stron konfliktu formuły procesu pokojowego.

Wnioski. OBWE, ze względu na przyjęty system decydowania za pomocą konsensusu, jest przykładem organizacji międzynarodowej, której efektywność wynika wprost z istnienia zgody wśród wszystkich państw członkowskich. W związku z licznymi konfliktami pomiędzy państwami członkowskimi wiele decyzji nie jest przyjmowanych lub podejmowane są one z opóźnieniem. W rezultacie dla żadnego z wyzwań w zakresie bezpieczeństwa na obszarze OBWE, które istniały w momencie obejmowania przewodnictwa przez Szwecję w styczniu 2021 r., nie udało się znaleźć rozwiązania.

Jest to tym istotniejsze, iż decyzje przyjmowane w trakcie spotkania ministerialnego mają kluczowe znaczenie dla funkcjonowania organizacji w kolejnych miesiącach, ponieważ stanowią podstawę działań struktur wykonawczych OBWE. W przeszłości umożliwiało to efektywne funkcjonowanie OBWE we wszystkich trzech wymiarach bezpieczeństwa: polityczno-wojskowym, gospodarczo-ekologicznym i ludzkim. Dzięki temu możliwe było podjęcie aktywności w wielu obszarach, obejmujących m.in. kontrolę zbrojeń, zwalczanie przemytu ludzi, zapobieganie korupcji czy zwiększenie bezpieczeństwa dziennikarzy.

W związku z coraz częstszymi przypadkami blokowania kluczowych wydarzeń, odwlekania decyzji w sprawie corocznego budżetu czy też braku możliwości obsadzenia kluczowych stanowisk w organach wykonawczych OBWE, do którego doszło w drugiej połowie 2020 r., rośnie ryzyko przekształcenia OBWE w organizację dysfunkcjonalną. Obok trwających konfliktów „na obszarze OBWE”, stanowi to największe wyzwanie tak dla przewodnictwa Polski, które rozpoczęło się 1 stycznia 2022 r., jak i dla kolejnych lat funkcjonowania OBWE. To wszystko oznacza również, że OBWE jest zakładnikiem pogarszającej się sytuacji międzynarodowej.