Projekt porozumienia o podstawach normalizacji stosunków między Serbią i Kosowem: pełna normalizacja i niepełne uznanie (cz. 1)

Projekt tzw. francusko-niemieckiej – vel europejskiej i aktywnie popieranej przez Stany Zjednoczone – propozycji porozumienia o podstawach normalizacji stosunków między Serbią i Kosowem nie przewiduje wzajemnego uznania ani nie wymaga od Serbii formalnego i wyraźnego uznania Kosowa. Upublicznione fragmenty dokumentu pokazują jednak, że projekt porozumienia faktycznie definiuje relacje między Serbią i Kosowem w sposób, w jaki na gruncie prawa międzynarodowego oraz praktyki stosunków międzynarodowych określane i regulowane są relacje międzypaństwowe. Prowadzi to do wniosku, że przewidziana w umowie formuła normalizacji relacji między Serbią i Kosowem w wymiarze prawnomiędzynarodowym oznacza dorozumiane i faktyczne uznanie państwowości Kosowa przez Serbię.

Druga umowa o normalizacji relacji wzajemnych. Projekt porozumienia o podstawach normalizacji stosunków stanowi drugą tego rodzaju umowę ramową, regulującą relacje między Serbią i Kosowem. Jeśli bowiem w 2023 r. strony zgodzą się na podpisanie niniejszej umowy, nastąpi to w 10 lat po zawarciu pierwszego porozumienia – tzw. porozumienia brukselskiego z 19 kwietnia 2013 r., ustalającego ogólne zasady procesu normalizacji relacji bilateralnych^[1]. Stosownie do treści projektu porozumienia o podstawach normalizacji cały proces zakończyłaby w przyszłości trzecia umowa o całościowej normalizacji stosunków, zawierająca postanowienie na temat wyraźnego i pełnego uznania wzajemnego. Można zakładać, że władze w Belgradzie i Prisztinie zostaną poproszone o zawarcie takiej umowy na krótko przed przystąpieniem do UE, a zatem w perspektywie kolejnych 10 lat. Jest to logiczne rozwiązanie. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której formalnoprawny spór w kwestii statusu międzynarodowego Kosowa byłby kontynuowany przez przyszłe państwa członkowskie na forum UE^[2].

Uznanie dorozumiane i faktyczne. Jakkolwiek projekt porozumienia o podstawach normalizacji nie przewiduje wzajemnego uznania i nie wymaga od Serbii formalnego i jednoznacznego oświadczenia stwierdzającego fakt uznania kosowskiej państwowości, definiuje jednak relacje między Serbią i Kosowem w sposób, w jaki na gruncie prawa międzynarodowego i praktyki stosunków międzynarodowych regulowane są relacje międzypaństwowe. Umowa ta zakłada bowiem faktyczną – terytorialną, polityczną i prawnomiędzynarodową – odrębność Kosowa od Serbii, realizowaną poprzez:

• rozwój dobrosąsiedzkich i równoprawnych relacji bilateralnych,
• wymianę stałych przedstawicielstw,
• wzajemne uznanie dokumentów i symboli narodowych, w tym paszportów, dyplomów, tablic rejestracyjnych pojazdów i pieczęci celnych,
• przestrzeganie w relacjach wzajemnych zobowiązań wynikających z celów i zasad zawartych w Karcie NZ, dotyczących inter alia ochrony integralności terytorialnej i suwerenności państw, prawa do samostanowienia, nienaruszalności granic, pokojowego rozstrzygania sporów, powstrzymania się od groźby użycia siły lub jej użycia w relacjach wzajemnych itd.,
• prawo Kosowa do samodzielnego funkcjonowania w relacjach międzynarodowych,
• brak sprzeciwu Serbii wobec członkostwa Kosowa w organizacjach międzynarodowych (w sposób oczywisty zapis ten oznacza m.in. milczącą zgodę Serbii na członkostwo Kosowa w ONZ, skutkujące powszechnym uznaniem międzynarodowym Republiki Kosowa, kończącym spór polityczny i prawny w kwestii statusu Kosowa)^[3].

Analiza formalnoprawna ogólnych założeń projektu umowy o podstawach relacji między Serbią i Kosowem sprowadza się zatem do wniosku, że porozumienie to oznacza faktyczną i milczącą akceptację przez władze Serbii rzeczywistości międzynarodowej, tj. faktu istnienia Republiki Kosowa^[4]. Na gruncie nauki prawa międzynarodowego i praktyki stosunków międzynarodowych oznacza to uznanie de facto, a więc uznanie warunkowe i niepełne, które – jak piszą Jacek Barcik i Tomasz Srogosz – „[…] traktowane jest z powodów politycznych jako etap przejściowy pomiędzy nieuznawaniem państwa a jego pełnym uznaniem”^[5]. Nakreślony w projekcie porozumienia całokształt przyszłych relacji między Serbią i Kosowem prowadzi również do wniosku o uznaniu dorozumianym, tj. uznaniu milczącym i pośrednim, wynikającym z działań i interakcji państw na arenie międzynarodowej. Zapisana w projekcie porozumienia przedłożonego władzom w Belgradzie i Prisztinie kompromisowa formuła sprowadza się zatem do stwierdzenia, że – jak wskazuje jeden z europejskich dyplomatów – „nie jest to pełne uznanie… ale jest to pełna normalizacja relacji”^[6].

Prawnomiędzynarodowe dwuznaczności. Pojawiają się również odmienne opinie na temat skutków prawnomiędzynarodowych porozumienia. Wskazuje się zatem, że umowa o podstawach normalizacji stanowi rozwiązanie funkcjonalne, stabilizujące sytuację w regionie, które nie oznacza jednak uznania Republiki Kosowa (choć prowadzi w jego stronę)^[7]. A contrario, wysuwane są opinie, że rozwiązania zawarte w projekcie porozumienia (dotyczące m.in. respektowania odrębnego zwierzchnictwa terytorialnego oraz wzajemnego uznania symboli narodowych – a w praktyce symboli państwowych) oznaczają w istocie uznanie de iure^[8].

W preambule projektu umowy zawarto także ogólne stwierdzenie, że porozumienie to nie rozstrzyga odmiennych stanowisk stron w sprawach podstawowych, w tym w kwestii statusu Kosowa. W treści porozumienia – z wyjątkiem jednego przypadku, dotyczącego wzajemnego uznania dokumentów i symboli narodowych – nie pojawia się także słowo „uznanie”. W analizie skutków prawnych propozycji porozumienia o podstawach normalizacji trudno wreszcie pominąć stanowisko władz Serbii. Z jednej strony wskazują one bowiem na gotowość do dialogu i kompromisu, co – jak się wydaje – należy tłumaczyć jako możliwość niełatwej akceptacji faktycznej, wewnętrznej i międzynarodowej odrębności Kosowa. Z drugiej strony władze te konsekwentnie podkreślają, że Serbia nie uzna niepodległości Kosowa i nie zgodzi się na jego członkostwo w ONZ^[9]. Jakkolwiek stanowisko władz Serbii wydaje się przynajmniej częściowo niespójne, pośrednie uznanie państwa budzi zawsze wątpliwości i w każdym indywidualnym przypadku powinno być analizowane w kontekście całokształtu faktów międzynarodowych, działań i deklaracji państw. Nie można również mówić o uznaniu dorozumianym w sytuacji, kiedy dane państwo wyraźnie stwierdza, że nie uznaje drugiego państwa^[10].

Nie można wreszcie wykluczyć, że strony będą przypisywały różne znaczenie prawne przyszłej umowie. Władze Kosowa uznają bowiem porozumienie o normalizacji za klasyczną umowę międzynarodową. Władze Serbii dotychczas nie przyznawały jednak takiego statusu porozumieniom wynegocjowanym w Brukseli w ramach dialogu z Kosowem^[11].

Wnioski. Analiza fragmentów projektu porozumienia o podstawach normalizacji stosunków między Serbią i Kosowem prowadzi do wniosku, że cele, kształt i logika oraz język prawny projektu umowy stanowią odzwierciedlenie szeregu klasycznych rozwiązań prawnotraktatowych, obowiązujących w relacjach międzypaństwowych.

Przedłożony projekt porozumienia stabilizuje i wzmacnia podmiotowość prawnomiędzynarodową Kosowa, zwiększa jego bezpieczeństwo zewnętrzne oraz zdolności do działania w stosunkach międzynarodowych.

Istota zaproponowanego przez UE i wspieranego przez USA porozumienia sprowadza się do akceptacji przez Serbię faktycznej odrębności Kosowa, jednakże bez konieczności formalnego i wyraźnego uznania Republiki Kosowa na tym etapie normalizacji relacji wzajemnych. Porozumienie o podstawach normalizacji paradoksalnie zatem – jak stwierdza Dušan Milenković – można określić mianem „finalnej umowy przejściowej”^[12]. Przewiduje ono bowiem faktyczną normalizację relacji bilateralnych, która wydaje się wystarczająca i efektywna nawet bez trzeciego porozumienia o normalizacji, które mogłoby zostać zawarte dopiero ok. 2033 r.

Przyjęcie porozumienia o podstawach normalizacji relacji między Serbią i Kosowem przyczyniłoby się także do stabilizacji regionu Bałkanów Zachodnich w czasie narastających wyzwań i zagrożeń dla porządku międzynarodowego, wynikających z agresywnej i rewizjonistycznej polityki Rosji na obszarze poradzieckim.

[1] Uznawane czasem za przełomowe i historyczne porozumienie z kwietnia 2013 r. zostało wypracowane w ramach negocjacji prowadzonych w Brukseli przez przedstawicieli Serbii i Kosowa przy istotnym wsparciu mediacyjnym ze strony UE. Zob.: First Agreement of Principles Governing the Normalisation of Relations, April 19, 2013, https://kryeministri.rks-gov.net/wp-content/uploads/2022/07/First-agreement-of-principles-governing-the-normalization-of-relations-April-19-2013-Brussels-en.pdf [20.02.2023].

[2] L. Mehmetaj, Ekskluzive, “korniza e re” në dialog: Marrëveshje përmbajtësore vitin e ardhshëm, finalja pas 10 vjetësh – Kosova fiton njohje nga 5-shja e BE’së, anëtarësim në organizata; Serbia përfiton ndihma masive, Albanian Post, 18.09.2022; V. Milovančević, EKSKLUZIVNO Procurio predlog Nemačke i Francuske za konačno rešenje statusa Kosova, Nova S, 09.11.2022; Francusko-nemački plan o rešavanju pitanja Kosova u 10 tačaka: Šta sve piše u dokumentu o kojem će sutra raspravljati Vučić i Vlada Srbije?, Danas, 22.01.2023.

[3] Francusko-nemački plan o rešavanju pitanja Kosova…

[4] L. Mehmetaj, Ekskluzive, “korniza e re”…; F. Bytyci, EU drafts new proposal for Kosovo-Serbia ties – senior EU diplomat, Reuters, 06.12.2022; Kurti: Francusko-nemački plan nije konačni sporazum, predviđa “de facto priznanje”, RTS, 16.02.2023; Hasani: Svaki sporazum sa Srbijom bez “de jure” priznanja ozbiljan problem za Kosovo, Kosovo Online, 18.02.2023.

[5] J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2019, s. 212.

[6] F. Bytyci, EU drafts new proposal…

[7] Medović: Nemačko-francuski plan ne znači priznanje, na korak je do priznanja, N1, 31.01.2023.

[8] Spahiu: “Međusobno priznanje” beskoristan termin u dialogu, Kosovo Online, 20.02.2023.

[9] Vučić: Neću priznati Kosovo, nisam za Kosovo u UN, koliko puta da ponovim, Kosovo Online, 02.02.2023.

[10] J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, Warszawa 2003, s. 90; M.N. Shaw, Prawo międzynarodowe, Warszawa 2006, s. 175-255; J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe…, s. 308-309.

[11] Prime Minister Office, The full speech of Prime Minister Kurti in the Assembly in the framework of the parliamentary debate on the dialogue between Kosovo and Serbia, Pristina, February 13, 2023.

[12] Milenković: I Beograd i Priština prihvatili koncept francusko-nemačkog predloga, N1, 16.02.2023.

[Zdjęcie: Miroslav Lajčák, Albin Kurti i Aleksandar Vučić / wrzesień 2022 / Twitter]