Rada Najwyższa Ukrainy: paraliż działalności legislacyjnej

Prace Rady Najwyższej w okresie jesienno-zimowym 2021 r. toczyły się w warunkach ostrej walki politycznej. Dmytro Razumkow został odwołany ze stanowiska przewodniczącego, a jednopartyjna większość frakcji Sługa Narodu istniała raczej de iure. Często nie była w stanie przyjmować ustaw bez wsparcia innych frakcji i ugrupowań. Siódma sesja Rady Najwyższej IX kadencji rozpoczęła się od „kwarantanny”. 1 lutego 2022 r. deputowani uroczyście otworzyli sesję i udali się na dwutygodniową przerwę w obradach do pracy w komisjach, frakcjach i grupach. Oficjalną przyczyną był wzrost zachorowań na COVID-19 wśród deputowanych i pracowników Rady Najwyższej. Nie jest jednak wykluczone, że zawieszenie pracy parlamentu zostało poprzedzone nieuwzględnieniem przez niego szeregu ustaw zgłoszonych przez Biuro Prezydenta.

Zarys ogólny. Działalności prawotwórczej Rady Najwyższej w okresie jesienno-zimowym 2021 r. towarzyszyła ostra walka polityczna (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 481). Z inicjatywy prezydenta Wołodymyra Zełenskiego zmieniono kierownictwo parlamentu, uchwalono głośne ustawy o deoligarchizacji i zmianie ordynacji podatkowej oraz przyjęto budżet państwa na 2022 r. (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 459, „Komentarze IEŚ”, nr 487). Jednak mimo obecności jednopartyjnej większości parlamentarnej frakcji Sługa Narodu te i inne ważne dla ekipy prezydenta decyzje oraz ustawy zostały przyjęte tylko dzięki poparciu ugrupowań Za Przyszłość i Zaufanie. W tej sytuacji w miejsce jednopartyjnej większości, która utraciła wymaganą liczbę 226 głosów, powstała stała nieformalna większość, składająca się z przedstawicieli partii Sługa Narodu i dwóch mniejszych ugrupowań. Jak skuteczna i stabilna będzie ta większość, okaże się w nadchodzących miesiącach.

Głównym wyzwaniem dla Rady Najwyższej w 2022 r. stała się konieczność wzmocnienia zdolności obronnych państwa, a także zapewnienie Ukrainie międzynarodowego wsparcia. Dlatego priorytetem dla parlamentarzystów po 38-dniowych feriach noworocznych było uchwalenie 27 stycznia Ustawy „O zmianie niektórych aktów ustawodawczych Ukrainy w celu uściślenia zadań i podstaw przygotowania i prowadzenia oporu narodowego”, poszerzającej listę uzbrojenia dla brygad obrony terytorialnej na wypadek zaostrzenia konfliktu na Donbasie. Obecnie członkowie tych brygad będą mogli korzystać m.in. z broni myśliwskiej i strzeleckiej. Ustawa przewiduje też możliwość zaangażowania weteranów operacji antyterrorystycznej do pomocy siłom oporu narodowego.

Ponadto 25 stycznia Rada Najwyższa przyjęła uchwałę o apelu do ONZ, Parlamentu Europejskiego, rządów i parlamentów obcych państw oraz zgromadzeń parlamentarnych organizacji międzynarodowych w sprawie niedopuszczalności szantażu militarnego wobec Ukrainy ze strony Rosji, mającego na celu zahamowanie europejskich i euroatlantyckich aspiracji państwa.

Koniec szóstej sesji i kwarantanna parlamentu. W pierwszym dniu prac plenarnych po feriach zimowych, 25 stycznia, Rada Najwyższa nie była w stanie zatwierdzić zmian w porządku dziennym sesji, wśród których znalazło się szereg ważnych prezydenckich inicjatyw, m.in. ustaw o podwójnym obywatelstwie oraz paszporcie ekonomicznym obywatela Ukrainy[1]. W porządku obrad nie pojawił się projekt ustawy o stolicy, który też miał być rozpatrzony w ostatnim tygodniu szóstej sesji. Ponadto projekt ustawy o wprowadzeniu odpowiedzialności karnej za podrabianie paszportów COVID de facto został odrzucony, ponieważ nie przyjęto go w drugim czytaniu i nie wystarczyło głosów, aby przesłać go do dopracowania.

Słabe wyniki głosowania kierownictwo frakcji Sługa Narodu tłumaczyło wysoką liczbą zachorowań i niską frekwencją. Najprawdopodobniej przyczyną był jednak wyraźny rozłam w formalnie istniejącej większości jednopartyjnej, liczącej obecnie 241 deputowanych. Przedstawiciele frakcji rządzącej oddali tak mało głosów, że niewystarczające okazało się nawet poparcie ugrupowań Za Przyszłość i Zaufanie. Takich niepowodzeń w kluczowych głosowaniach w Radzie Najwyższej nie było prawie przez rok. W tych warunkach parlament 27 stycznia zmienił plan pracy. Zgodnie z nowym planem posłowie zaczną obradować dopiero 15 lutego. Oficjalnym powodem była duża liczba zachorowań na COVID-19 w parlamencie. Decyzję tę poparły frakcje Sługa Narodu, Batkiwszczyna, Głos, ugrupowania Za Przyszłość i Zaufanie oraz jeden deputowany Opozycyjnej Platformy – Za Życie.

Społeczeństwo w niewielkim stopniu uwierzyło w kwarantannę jako przyczynę wstrzymania prac Rady Najwyższej, ponieważ w kraju nie ma ostrego lockdownu i działa większość instytucji o charakterze publicznym. W sytuacji niepowodzenia znacznej liczby inicjatyw Biura Prezydenta odejście parlamentu na kwarantannę było wygodnym posunięciem politycznym zarówno dla W. Zełenskiego, jak i dla deputowanych. Ci ostatni uchylili się od konieczności podejmowania trudnych decyzji, natomiast prezydent i jego otoczenie czasowo pozbyli się niebezpieczeństwa odrzucenia w parlamencie przedstawionych przez nich inicjatyw ustawodawczych. Oprócz tego wielu ekspertów zaobserwowało inne przyczyny kwarantanny parlamentu:

• Dążenie W. Zełenskiego do powstrzymania narastającej paniki w społeczeństwie, która już doprowadziła do problemów finansowych i szeregu innych, m.in. odpływu inwestycji, inflacji, wycofania wkładów bankowych, zakupu żywności na zapas itp. Burzliwe debaty w parlamencie na temat rosyjskiej agresji podniosły stopień niepokoju obywateli;
• Obawy parlamentarzystów o własne bezpieczeństwo w obliczu groźby możliwego konfliktu militarnego;
• Sabotaż i „rękę Moskwy”, gdyż bez parlamentu niemożliwe jest podejmowanie niezbędnych decyzji obronnych w okresie bezpośredniego zagrożenia militarnego, m.in. zwiększenia liczebności armii, ogłoszenia częściowej mobilizacji, wprowadzenia stanu nadzwyczajnego w obwodach przygranicznych itp.

Najważniejsze projekty ustaw na siódmą (wiosenną) sesję. Jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii podczas wiosennej sesji Rady Najwyższej będzie rozpatrzenie w drugim czytaniu projektu ustawy o reformie Służby Bezpieczeństwa Ukrainy (SBU), na której przyjęcie od dawna czekali zagraniczni partnerzy Ukrainy. Reforma przewiduje skoncentrowanie SBU przede wszystkim na kontrwywiadzie, walce z terroryzmem i ochronie tajemnicy państwowej, a jednocześnie pozbawianie jej funkcji ekonomicznych i wpływu na biznes. Zakłada się, że walką z korupcją i przestępczością gospodarczą będą zajmowały się jedynie Narodowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy i Biuro Ekonomicznego Bezpieczeństwa Ukrainy. Z jednej strony ustawę mocno krytykują obrońcy praw człowieka za przyznanie nadmiernych uprawnień SBU i brak kontroli publicznej nad jej działalnością, a z drugiej – prawnicy tej służby, którzy uznają nowe uprawnienia za niewystarczające i kontrolę za nadmierną.

Następnym wyzwaniem wiosennej sesji parlamentu jest zakończenie trwającej od 2014 r. reformy decentralizacyjnej, wymagającej wprowadzenia zmian do Konstytucji. Do najbardziej kontrowersyjnych kwestii należy status rad rejonowych i gromad terytorialnych[2]. Kolejnym priorytetem w pracach parlamentu jest projekt ustawy „O mieście Kijowie – stolicy Ukrainy”, który wywołuje wiele dyskusji. Głównym jej celem jest rozdzielenie stanowisk mera Kijowa i kierownika Kijowskiej Miejskiej Administracji Państwowej (KMDA), które zgodnie z obecnym ustawodawstwem są obsadzone przez jedną osobę – Witalija Kłyczkę. Według projektu ustawy szef KMDA ma być powoływany przez prezydenta, natomiast mer – tak jak dotychczas – w wyborach. Na przyjęcie ustawy o stolicy mogą jednak wpłynąć uwarunkowania polityczne, ponieważ jest ona instrumentem nacisku na W. Kłyczkę i ma na celu ograniczenie jego wpływu w stolicy.

Wnioski

• Działalności Rady Najwyższej w okresie jesienno-zimowym 2021 r. towarzyszyła ostra walka polityczna, której efektem była zmiana kierownictwa parlamentu i faktyczny rozpad większości proprezydenckiej. W celu uchwalenia ustaw kierownictwo frakcji Sługa Narodu musiało szukać kompromisów z innymi frakcjami.
• Konfrontacja polityczna w parlamencie doprowadziła do fiaska prezydenckich projektów ustaw i niemal paraliżu działalności ustawodawczej, co spowoduje spowolnienie reform na Ukrainie.
• Kwarantanna parlamentu w obliczu eskalacji napięcia z Rosją nie znalazła zrozumienia w społeczeństwie. Pojawiły się spekulacje i domysły odnośnie do przyczyn tej decyzji, destabilizującej sytuację w kraju.
• Wiosenna sesja Rady Najwyższej będzie się odbywała w cieniu konfrontacji pomiędzy frakcjami, ponieważ już teraz toczy się ostra dyskusja wokół wielu ustaw. Na pracę parlamentu w dużym stopniu będzie też oddziaływać napięta sytuacja międzynarodowa.

[1] Paszport ten będzie służył do zgromadzenia ok. 10 tys. USD na specjalnych kontach każdego dziecka urodzonego po 1 stycznia 2019 r. aż do osiągnięcia pełnoletności. Środki finansowe na ten cel uzyska państwo z czynszu od wydobycia kopalin.

[2] Rada rejonowa jest organem samorządu terytorialnego na poziomie rejonu – odpowiednika powiatu.