Rząd Węgier dziewiąty raz zmienia ustawę zasadniczą

Ponowny stan zagrożenia. Ze względu na znaczący rozwój epidemii na Węgrzech, z dniem 4 listopada 2020 r. rozporządzeniem prezesa Rady Ministrów Viktora Orbána ponownie wprowadzono stan zagrożenia spowodowany rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2[1]. 10 listopada w Zgromadzeniu Krajowym odbyło się głosowanie nad wydłużeniem tego szczególnego reżimu prawnego o 90 dni. Głosowanie było wynikiem wypracowanego konsensusu pomiędzy różnymi ugrupowaniami politycznymi. Warto w tym miejscu podkreślić, że o ile wiosną przedłużenie nadzwyczajnych instrumentów przyznanych Radzie Ministrów budziło kontrowersje, o tyle w czasie drugiej fali pandemii podobnych wątpliwości nie było. Przyczyną tej zmiany był fakt, że tym razem do głosowania doszło po ustaleniach politycznych, a zatem stan zagrożenia został wydłużony nie tylko głosami koalicji Fidesz-KDNP, ale także opozycji. Prezydent János Áder określił ten fakt mianem „odpowiedzialnego konsensusu”. Druga różnica dotyczyła dokładnego wskazania okresu, na jaki udzielone zostają nadzwyczajne pełnomocnictwa (90 dni). Wiosną termin ich obowiązywania nie został jasno określony. Kilka godzin później minister sprawiedliwości wprowadziła pod obrady parlamentu zmiany dotyczące węgierskiej konstytucji, co położyło się cieniem na wypracowanym konsensusie.

Konstytucja – kolejna nowelizacja. Obowiązującą formalnie do 31 grudnia 2011 r. ustawę zasadniczą uchwalono w 1949 r., a następnie wielokrotnie nowelizowano po 1989 r. Obecna konstytucja Węgier – uchwalona w kwietniu 2011 r. – obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. Ten akt prawny najwyższego rzędu określany jest mianem „konstytucji Fidesz”, albowiem nie powstał w ramach ponadpartyjnego porozumienia, lecz przyjęto go głosami wyłącznie koalicji Fidesz-KDNP. Opozycja, poza partią Jobbik, zbojkotowała głosowanie w proteście przeciwko nieuwzględnieniu ani jednej zgłoszonej poprawki. Wspomniany Jobbik głosował za odrzuceniem konstytucji.

Dotychczas do porządku prawnego włączono osiem ustaw zmieniających konstytucję Węgier. Należy przy tym wskazać, że pakiety zmieniające ustawę zasadniczą nie sprowadzają się wyłącznie do jednego artykułu, ale dotyczą niejednokrotnie istotnych zmian w różnych jej częściach. Kolejne nowelizacje przedkładane są wyłącznie przez koalicję rządową. Na przestrzeni lat zmieniono brzmienie kilkudziesięciu artykułów.

Materia bieżącej ustawy nowelizującej konstytucję. Ustawie nowelizującej nadano numer T/13647. Koalicja Fidesz-KDNP wniosła poprawki do dwóch części ustawy zasadniczej: „Narodowe wyznanie wiary”, stanowiącej swoistą, rozbudowaną preambułę, a także do części A – „Fundamenty”.

Projekt nowelizacji zakłada dookreślenie, że małżeństwem jest związek kobiety i mężczyzny. Jest to definicja ujęta także w polskim porządku konstytucyjnym. Jednakże na Węgrzech, gdy w latach 2007-2009 uchwalano ustawę o rejestrowanych związkach partnerskich, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż tego typu związki muszą zostać w jasny sposób odróżnione od instytucji małżeństwa. Ustawodawca takie rozwiązania przedstawił. Rejestrowany związek partnerski adresowany jest wyłącznie do osób tej samej płci, które chciałyby zalegalizować swój związek. Partnerzy nabywają szereg uprawnień tożsamych z tymi, które przysługują osobom żyjącym w związku małżeńskim. Osoby takie nie mają jednak możliwości m.in. przyjmowania wzajemnie swoich nazwisk. Nie ma też domniemania ojcostwa ani formalnie wspólnej adopcji dzieci. Ostatnią z wymienionych kwestii w praktyce rozwiązywano w ten sposób, że o adopcję ubiegał się jeden z partnerów (lub jedna z partnerek), zaś po adopcji druga strona związku przysposabiała dziecko, dzięki czemu obie strony na równych prawach uczestniczyły w jego wychowaniu.

Ustawodawca, realizując hasło „ochrony węgierskich rodzin”, o którym mówi minister rodziny Katalin Novák, chce przywrócić model tradycyjnej rodziny, z którego wyeliminowane zostaną tzw. tęczowe rodziny. Cel ten zostanie zrealizowany w dwojaki sposób. Z jednej strony w projekcie nowelizacji konstytucji dookreślono, iż w rodzinie są mama i tata, gdzie „mama do kobieta, a tata to mężczyzna”, z drugiej zaś poprzez nowelizację kodeksu cywilnego uniemożliwiona ma być adopcja przez osoby samotne (nie będzie tutaj rozróżnienia na osoby hetero i nieheteroseksualne). W konstytucji znajdzie się także zapis dotyczący prawa rodziców do wychowania dziecka w kulturze chrześcijańskiej oraz zakaz zmiany tzw. metrycznej płci urodzenia, a także imienia i nazwiska. Ten ostatni przepis został uchwalony przez Zgromadzenie Krajowe już wcześniej, a obecnie będzie podniesiony do rangi przepisu konstytucyjnego.

Drugi obszar zmian konstytucyjnych dotyczy części poświęconej „szczególnym reżimom prawnym”. W obecnym stanie prawnym funkcjonuje sześć typów stanów nadzwyczajnych: a rendkívüli állapot (art. 49), oznaczający „stan zagrożenia kraju”, a szükségállapot (art. 50), tłumaczony w języku polskim jako „stan wyjątkowy”, a megelőző védelmi helyzet (art. 51), który oznacza „stan mobilizacji obronnej”, a terrorveszélyhelyzet, będący „stanem zagrożenia terrorystycznego”, a váratlan támadás (art. 52), czyli „niespodziewany atak” oraz a veszélyhelyzet (art. 53) – „stan zagrożenia”.

Ustawodawca proponuje, aby liczba stanów nadzwyczajnych została ograniczona do trzech: stanu wojny, stanu wyjątkowego i stanu zagrożenia. W uzasadnieniu stwierdza się, że zmiany te mają na celu skonkretyzowanie i doprecyzowanie ram regulujących poszczególne typy reżimów prawnych. Należy zwrócić uwagę, że materia zmian w tej części ustawy zasadniczej nie sprowadza się jednak do usunięcia trzech rodzajów stanów nadzwyczajnych, ale także do przeniesienia ujętych w nich kompetencji na premiera. Obecnie w przypadku stanu wyjątkowego (art. 50) kompetencje cedowane są na prezydenta. Fakt przerzucenia kompetencji na premiera niesie ze sobą ryzyko utrzymywania któregoś ze stanów nadzwyczajnych (przede wszystkim stanu zagrożenia) przez trudny do kontrolowania okres.

Wnioski. Kolejne ustawy zmieniające konstytucję, które przedkładane są przez jeden tylko obóz polityczny (będący twórcą tejże konstytucji), wpisują się w charakterystyczny sposób interpretowania ustawy zasadniczej jako „manifestu parlamentarnej większości”, a także wprowadzania do niej zmian zgodnych z bieżącą agendą polityczną. Dodatkowo obecna nowelizacja ustawy zasadniczej zostaje wprowadzona do parlamentu w szczególnym momencie politycznym, gdy Węgry zmagają się z pandemią COVID-19, a parlament został de facto pozbawiony wpływu na akty prawne związane z przeciwdziałaniem rozprzestrzenianiu się koronawirusa.

Zmiany dotyczące części, którą można byłoby określić mianem „ideologicznej”, nie są odpowiedzią na zapotrzebowanie Węgrów, lecz stanowią realizację celów politycznych koalicji Fidesz-KDNP. W orzecznictwie węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego można znaleźć stwierdzenia, które jasno wskazują m.in. definicję małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny.

Ograniczenie prawa do adopcji dzieci przez osoby samotne może wpłynąć (acz trudno jeszcze oszacować, w jakim stopniu) na sytuację adopcyjną dzieci na Węgrzech. Warto wskazać, że w obliczu wciąż wysokiej liczby zabiegów terminacji ciąży w tym państwie (rocznie ok. 30 000) rząd stara się zachęcić kobiety do odstąpienia od aborcji, donoszenia ciąży i przekazania dziecka do adopcji. Kwestie dotyczące m.in. braku możliwości zmiany metrycznej płci urodzenia, zmiany imienia i nazwiska, a także ograniczenia praw osób LGBTiQ staną się przedmiotem krytyki międzynarodowej. Zgodnie z informacją z 25 listopada 2020 r. do zagadnień tych będzie musiał odnieść się Sąd Konstytucyjny, któremu pytanie w tym temacie zadał sąd w Miszkolcu. Z kolei wpisanie do konstytucji prawa do wychowania dzieci w kulturze chrześcijańskiej stanie się przedmiotem krytyki dotyczącej dyskryminacji rodzin, które pragną wychować dziecko w innej wierze. Prawo do wolności wyznania gwarantowane jest w innym artykule konstytucji, a także w ustawie.

Zmiany dotyczące części poświęconej szczególnemu reżimowi prawnemu oraz przeniesienie kompetencji ujętych w poszczególnych stanach nadzwyczajnych na premiera to kolejne elementy zmiany pozycji ustrojowej prezesa Rady Ministrów kosztem innych aktorów politycznych. Praktyka polityczna stosowania różnych form ustawodawstwa nadzwyczajnego prowadzi do obaw, czy po raz kolejny węgierskie władze nie będą nadużywały różnych form stanów nadzwyczajnych, podobnie jak to miało miejsce w okresie od czerwca do listopada 2020 r., gdy ustawodawstwo nadzwyczajne wydawane było w oparciu o ustawę o służbie zdrowia (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 258).

Polityka rządu realizowana od początku pandemii COVID-19 potwierdza tezę dotyczącą wzmocnienia władzy wykonawczej kosztem ustawodawczej.

[1] Zagadnienia związane ze znaczeniem stanu zagrożenia w myśl art. 53 węgierskiej ustawy zasadniczej poruszane były w „Komentarzach IEŚ”, nr 139, „Komentarzach IEŚ”, nr 157 i „Komentarzach IEŚ”, nr 258.