Reakcje państw NATO na postulat Donalda Trumpa o zwiększeniu wydatków obronnych do 5% PKB

23 stycznia 2025 r. na Światowym Forum Ekonomicznym w Davos prezydent USA Donald Trump zapowiedział, że będzie dążył do podniesienia przez państwa Sojuszu Północnoatlantyckiego wydatków obronnych do 5% PKB. Reakcja na ten postulat wewnątrz NATO była zróżnicowana, a jego potencjalna realizacja będzie determinowana nie tylko wolą polityczną czy odmienną percepcją zagrożeń reprezentowaną przez państwa Sojuszu, ale również obiektywnymi czynnikami związanymi ze stanem finansów publicznych.

Zarys problematyki. Wojna rosyjsko-ukraińska i zagrożenie wynikłe z agresywnej polityki Rosji wymusiły na państwach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO) zwiększenie wydatków na obronę. Zobowiązanie do podniesienia ich do 2% PKB zostało powzięte przez państwa członkowskie jeszcze na szczycie w Newport w 2014 r. Stanowiło ono nie tylko komunikat strategiczny wobec Rosji i próbę dostosowania się przez NATO do nowych uwarunkowań bezpieczeństwa, spowodowanych m.in. aneksją Krymu i destabilizacją wschodniej Ukrainy, ale odnosiło się także do zobowiązań traktatowych. Wynika to wprost z artykułu art. 3 Traktatu Północnoatlantyckiego, na mocy którego członkowie NATO są zobowiązani „utrzymywać i rozwijać swoją indywidualną i zbiorową zdolność do odparcia zbrojnej napaści”[1]. Wymóg zwiększenia wydatków zbrojeniowych oznaczał nie tylko ich nominalny wzrost, ale również celowy charakter. Stąd obok konieczności wydatkowania 2% PKB państwa zostały zobligowane do przeznaczania minimum 20% z tej sumy na zakup nowego uzbrojenia. Część państw NATO przez lata nie realizowała tych założeń (zob. Tabela 1; Tabela 2), a czynnikiem, który odmienił ten trend, była dopiero pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę z lutego 2022 r.

Przejście wojny rosyjsko-ukraińskiej w wymiar pełnoskalowy, a następne względne „ustabilizowanie” przez Rosję zaplecza logistycznego, zbrojeniowego, łańcuchów dostaw czy systemu uzupełnień i rotowania jednostek – po stratach, jakie poniosła ona w pierwszej fazie wielkoskalowej ofensywy – sprawiają, że zagrożenie rosyjskie nie znikło i NATO musi się liczyć z ryzykiem dalszej eskalacji napięć, również przy użyciu środków wojskowych. W związku z tym część państw Sojuszu ponosi wydatki obronne przekraczające poziom 2% PKB, a debata na temat obligatoryjnego zwiększenia tego pułapu do 3% została w ostatnich miesiącach zintensyfikowana (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 1257). W jeszcze większym stopniu ożywił ją prezydent USA Donald Trump, który 23 stycznia 2025 r. w trakcie przemówienia na Światowym Forum Ekonomicznym w Davos potwierdził – już jako urzędujący prezydent – że zamierza „poprosić wszystkich członków NATO o podniesienie wydatków obronnych do poziomu 5% PKB, co [jego zdaniem – JB] powinno było obowiązywać od wielu lat”[2]. Mając na względzie ostatnie decyzje D. Trumpa wobec Kanady czy Meksyku oraz sposób, w jaki „wymuszał” konkretne działania z ich strony[3], oraz fakt, że D. Trump wspomina o 5-procentowym pułapie wydatków na obronność nie po raz pierwszy, należy brać pod uwagę, że kwestia ta nie będzie jedynie „prośbą”, jak zostało zadeklarowane.

Reakcje na propozycję Donalda Trumpa. W Europie propozycja D. Trumpa spotkała się z różnorodnym odbiorem i reakcjami. Sekretarz generalny NATO Mark Rutte, który od momentu objęcia funkcji w alarmującym tonie informuje, że aby skutecznie wdrożyć plany obronne i przeciwstawić się Rosji, konieczne jest zwiększenie wydatków na obronność do poziomu ok. 3,6-3,7% PKB[4], sympatyzuje z propozycją prezydenta USA, ale nie odniósł się bezpośrednio do samego pułapu 5%[5] ani nie doprecyzował, czy jakikolwiek inny pułap z postulowanych przez niego powinien być obligatoryjny. Rządzący Estonii, Litwy, Łotwy oraz Polski przychylnie odnoszą się do propozycji D. Trumpa („Komentarze IEŚ”, nr 1023). Niektórzy z nich – jeszcze gdy była ona sygnalizowana przed objęciem przez prezydenta USA urzędu – zapowiedzieli, że w najbliższych latach będą wydatkować na obronność 5% PKB. Państwa te stanowią jednak wyjątek. Nawet w obszarze tzw. wschodniej flanki propozycja D. Trumpa nie znajduje poparcia, a idea potencjalnego szybkiego i tak dużego wzrostu wydatków na cele obronne jest niekiedy dookreślana jako nierealna. W takim tonie wypowiadali się zarówno premier Bułgarii Rosen Żelazkow[6], minister obrony Słowacji Robert Kaliňák[7], jak i premier Węgier Viktor Orbán[8]. Większość liderów regionu dostrzega potrzebę zwiększenia wydatków (lub już wydatkuje więcej niż 2% PKB na cele obronne – zob. Tabela 1; Wykres 1), ale wyklucza ich podniesienie aż do 5% PKB. Nawet premier odczuwającej zagrożenie ze strony Rosji Rumunii, Marcel Ciolacu, wypowiadał się w tej kwestii bardzo wstrzemięźliwie[9]. Budżet obronny tego państwa w 2025 r. ma wynieść od 2,24% do 2,5% PKB. Z kolei premier Republiki Czeskiej Petr Fiala widzi możliwość zwiększenia budżetu obronnego do 3% PKB w kolejnym czteroleciu rządów[10], jednak październikowe wybory parlamentarne i perspektywa zwycięstwa partii ANO Andreja Babiša mogą na te plany wpłynąć negatywnie.

Wezwanie D. Trumpa nie znajduje także szerokiego poparcia w Europie Zachodniej. Wydaje się, że wybory parlamentarne w Niemczech nie wpłyną na usztywnione stanowisko tego państwa w zakresie zwiększania wydatków obronnych. Podkreślił to zarówno kanclerz Olaf Scholz, jak i mający szansę na objęcie tego stanowiska w przyszłości lider CDU Friedrich Merz, który opowiedział się raczej za „bardziej skutecznym” wykorzystywaniem już przeznaczanych środków niż lokowaniem nowych[11]. Przedstawiciele Hiszpanii, Portugalii i Włoch zapowiedzieli, że ich celem pozostaje stopniowe dochodzenie do poziomu 2% PKB do 2028/2029 r.[12] Zjednoczone Królestwo przyjmuje stanowisko zbieżne z częścią państw tzw. wschodniej flanki NATO. Zarówno sekretarz stanu ds. zagranicznych David Lammy[13], jak i premier Keir Starmer[14] zgadzają się, że wydatki powinny być większe niż 2% PKB, ale poziom 5% jest w obecnych warunkach nieosiągalny. Podobne stanowisko prezentują przedstawiciele Finlandii i Szwecji. Prezydent Francji Emmanuel Macron, choć nie odniósł się bezpośrednio do konkretnych liczb, wezwał europejskich sojuszników NATO do zwiększenia wydatkowania na obronę. Jego polityka bezpieczeństwa pozostaje jednak niejednoznaczna (zob. więcej „Komentarze IEŚ”, nr 1123).

Finanse publiczne a wydatki zbrojeniowe. Część przedstawicieli państw nieprzychylnie odnoszących się do idei zwiększenia wydatków obronnych posługuje się argumentem dbałości o kondycję finansów publicznych. Nie jest to jedyna przyczyna ich wstrzemięźliwości w tym zakresie, pozostaje jednak faktem, że gospodarki wielu europejskich państw NATO zmagały się z turbulencjami kolejnych kryzysów związanych najpierw z pandemią COVID-19, a później wojną na Ukrainie i jej wpływem na stabilność sektora energetycznego. W wielu przypadkach turbulencje te wpłynęły okresowo na kurczenie się gospodarek narodowych lub ich stagnację[15]. W 2024 r. aż 8 państw Unii Europejskiej (UE) zostało objętych przez Komisję Europejską (KE) procedurą nadmiernego deficytu („Komentarze IEŚ”, nr 1175). Zgodnie z regulacjami Paktu stabilności i wzrostu, który zobowiązuje państwa członkowskie UE do nieprzekraczania deficytu budżetowego o więcej niż 3%, do kalkulacji tej wliczane są także wydatki obronne. W październiku 2024 r. Polska wystąpiła do KE z oficjalnym wnioskiem o wyłączenie wydatków obronnych z kalkulacji dotyczących nadmiernego deficytu, ale wniosek został odrzucony. Z apelami w tej sprawie występowali także przedstawiciele innych państw UE, m.in. Grecji czy Włoch. Obecnie na poziomie UE trwają międzyinstytucjonalne negocjacje dotyczące urzeczywistnienia tej idei. Co więcej, przedstawiciele 19 państw członkowskich UE podpisali list nawołujący do reformy Europejskiego Banku Inwestycyjnego, która miałaby polegać na zaangażowaniu tego organu w finansowanie sektora obronnego[16].

Wnioski. Debata o podniesieniu wydatków zbrojeniowych przez państwa NATO będzie w najbliższym czasie kontynuowana i należy spodziewać się jej intensyfikacji. Mają na to wpływ zarówno czynniki związane z zagrożeniem generowanym przez Federację Rosyjską, jak i determinacja prezentowana w tym zakresie przez D. Trumpa. Pomysł podniesienia wydatków obronnych do poziomu 5% znajduje wśród państw NATO nielicznych zwolenników – na obronę nie wydają tyle nawet same USA – ale konieczność większego niż 2% wydatkowania nie jest odrzucana jako taka. Większość państw już w tym momencie wydaje na cele obronne ponad 2% PKB. Jednak w NATO są również przeciwnicy tego pomysłu. W wypracowywaniu nowych standardów państwa NATO będą musiały wziąć pod uwagę nie tylko czynniki związane z percepcją zagrożeń, interesami narodowymi czy wolą polityczną, ale także kwestie finansów publicznych i uregulowań instytucjonalno-prawnych wiążących te z nich, które są jednocześnie członkami UE. Podjęcie działań w tym zakresie będzie konieczne, jeżeli NATO chce być efektywne w swojej polityce odstraszania. Opieszałość większości państw Sojuszu, które po 2014 r. dość swobodnie podchodziły do ustalonego na szczycie w Newport zobowiązania o wydatkowaniu minimum 2% PKB na cele obronne (zob. Tabela 3), z całą pewnością była odczytana przez Rosję jako systemowa słabość NATO.

Czytaj: część druga

Plik arkusza kalkulacyjnego z danymi do pobrania (XLSX)

[1] Dz.U. 2000 nr 87, poz. 970, data wydania:1999-02-26.

[2] https://www.whitehouse.gov/remarks/2025/01/remarks-by-president-trump-at-the-world-economic-forum/

[3] Nałożenie ceł na oba państwa celem wywarcia nacisku m.in. na uszczelnienie granicy.

[4] https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_232125.htm

[5] https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_232545.htm

[6] https://www.euractiv.com/section/politics/news/bulgaria-rejects-trumps-call-for-sharp-increase-in-military-spending/

[7] https://www.czdefence.com/article/trump-asks-nato-members-to-spend-more-money-on-defence-how-might-this-affect-slovakia

[8] https://www.rferl.org/a/orban-hungary-nato-defense-spending-trump/33248327.html

[9] https://gov.ro/en/news/press-statements-by-prime-minister-marcel-ciolacu-and-finance-minister-tanczos-barna-after-the-working-meeting-at-the-finance-ministry

[10] https://english.radio.cz/pm-fiala-it-possible-increase-defence-spending-3-gdp-next-election-period-8841715

[11] https://www.reuters.com/world/europe/german-opposition-leader-seeks-military-procurement-reform-2025-01-23/

[12] https://www.euractiv.com/section/politics/news/spain-portugal-double-down-on-2-defence-target/; https://www.politico.eu/article/donald-trump-tells-allies-spend-5-percent-gdp-defense-nato/

[13] https://www.news10.com/news/international/ap-uk-foreign-policy-chief-says-trump-is-right-to-urge-higher-military-spending-from-nato/

[14] https://www.thetimes.com/uk/politics/article/donald-trump-keir-starmer-uk-visit-3hhxsgkf8

[15] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=National_accounts_and_GDP

[16] https://valtioneuvosto.fi/documents/194055633/209444355/EIB+Letter+January+2025.pdf/da58bc02-03e8-6523-3f89-73f792495434/EIB+Letter+January+2025.pdf?t=1738255083089

[Zdj. Yves Herman / Reuters / Forum]