Czy państwa NATO podniosą wydatki obronne do 5% PKB? Rosyjskie zagrożenie i cele postulatu Donalda Trumpa

Państwa NATO w zróżnicowany sposób odniosły się do postulatu Donalda Trumpa dotyczącego zwiększenia przez nie wydatków obronnych do 5% PKB (zob. „Komentarze IEŚ, nr 1293). Zmiany w architekturze bezpieczeństwa, jakie dokonały się po 2022 r., wymagają jednak zdecydowanych działań, jeżeli NATO ma efektywnie odstraszać Rosję od dalszej eskalacji napięć. Procentowe zwiększenie wydatków na obronę byłoby wyraźnym komunikatem strategicznym i stanowiło realny wzrost zdolności bojowych NATO. Działania prezydenta Trumpa nie są jednak związane wyłącznie z chęcią oddalania zagrożenia ze strony Rosji. USA prowadzą politykę mocarstwową, a jej założenia uwidaczniają się w całej okazałości na tle zmian strukturalnych w globalnym układzie sił oraz w obliczu transakcyjnego charakteru sprawowania polityki przez nowego prezydenta tego państwa.

Wydatki zbrojeniowe w kontekście rosyjskiego zagrożenia. W 2023 r. wydatki państw NATO na obronę wyrażone w dolarach wyniosły 1294 miliardy, podczas gdy Federacji Rosyjskiej 109 miliardów. W 2024 r. dysproporcja procentowa utrzymała się na zbliżonym poziomie. Wydatki obronne Rosji nadal stanowiły nieco ponad 8,5% całości wydatków obronnych NATO, a nominalnie dysproporcja wyniosła 1474 miliardy do 129 miliardów (zob. Tabela 1).

Nominalne wartości nie oddają jednak istoty problemu i mogą prowadzić do błędnej interpretacji. Olbrzymi udział w ogólnych wydatkach NATO mają USA. Bez ich udziału wydatki obronne Rosji są już tylko o około cztery razy mniejsze od sumarycznych wydatków sojuszników europejskich i Kanady. Co więcej, należy zauważyć, że USA są zaangażowane w różnych regionach świata i nie wydatkują całości swojego budżetu obronnego na przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony Rosji. Dotyczy to także pozostałych sojuszników, których interesy narodowe są zróżnicowane geograficznie i podmiotowo. Co za tym idzie, wartość wydatków obronnych NATO nie może być traktowana jako suma, ponieważ Sojusz, w odróżnieniu od Rosji, jest podmiotem kolektywnym, jego państwa w różny sposób identyfikują swoje interesy i lokują własne zasoby. Ponadto dane dotyczące Rosji są znacząco niedoszacowane. Należałoby do nich doliczyć również pozabudżetowe źródła dochodów, np. finansowanie pochodzące z zależnych od państwa spółek. Co więcej, jedynie ok. 10% budżetu obronnego Rosji jest przeznaczane na koszty osobowe[1], podczas gdy średnia dla państw NATO w 2024 r. wynosiła nieco ponad 38%. Znacząco podwyższa to koszty obronne po stronie NATO, choć obiektywnie rzecz ujmując, należy mieć na względzie również związaną z tym jakość personelu. Za dysproporcje w ogólnych budżetach obronnych odpowiadają także różnice w strukturze przemysłów zbrojeniowych NATO i Rosji. Tradycyjnie produkty rosyjskiej zbrojeniówki są tańsze niż ich odpowiedniki z państw NATO lub z państw, z których sojusznicy pozyskują uzbrojenie. W kontekście produkcji uzbrojenia należy także wskazać, że Rosja jest w dużej mierze samowystarczalna. Sekretarz generalny NATO Mark Rutte stwierdził nawet, że w obecnych warunkach Rosja w trzy miesiące produkuje ekwiwalent całości rocznej produkcji zbrojeniowej państw NATO[2].

Przyczyny działań Donalda Trumpa. Prezydent Trump już w trakcie swojej pierwszej prezydencji wywierał naciski na sojuszników w ramach NATO, aby wzięli oni większą odpowiedzialność za stabilizację systemu bezpieczeństwa w Europie. Z perspektywy USA wynika to przede wszystkim z chęci zmniejszenia wysiłków i zasobów, jakie państwo to ponosi, stabilizując system międzynarodowy i chcąc utrzymać w nim supremację. Postawienie stosunkowo wysokiego wymagania, za jakie należy uznać pułap 5% PKB, jest najpewniej elementem strategii negocjacyjnej. Redakcja „Financial Times”, powołując się na anonimowe źródło, donosi, że w rzeczywistości administracja D. Trumpa jest gotowa przystać na poziom 3,5% PKB[3]. Byłoby to zbieżne z poziomem wydatków, jakie w ostatnich latach ponoszą same USA (zob. Wykres 1), a co za tym idzie – uwiarygadniało domniemany rzeczywisty postulat D. Trumpa.

Windowanie oczekiwań i potencjalne zwiększenie wydatków zbrojeniowych przez państwa NATO przyniesie również wymierne korzyści amerykańskiemu przemysłowi zbrojeniowemu, który stał się beneficjentem rozchwianej architektury bezpieczeństwa w Europie i zapotrzebowania europejskich sojuszników USA na nowoczesne uzbrojenie (zob. Tabela 2). Zależność tę dodatkowo potęguje transakcyjny styl prowadzenia polityki zagranicznej przez D. Trumpa, który będzie domagał się „zapłaty” w zamian za amerykańskie gwarancje bezpieczeństwa. Należy jednak uczciwie wskazać, że taka polityka jest efektem przede wszystkim mocarstwowego statusu samych USA, a D. Trump może tylko wzmocnić tę tendencję. Część państw regionu Europy Środkowo-Wschodniej sama uwikłała się w taką zależność, nie dostrzegając, że stabilizowanie regionalnego systemu bezpieczeństwa i oddalanie zagrożeń ze strony Rosji wobec państw NATO leży także w interesie USA.

Wnioski. W debacie na temat podniesienia poziomu wydatków zbrojeniowych brakuje refleksji na temat tego, jaki procent z tej sumy ma być przeznaczany na modernizację sił zbrojnych (zakup uzbrojenia). Jak dotąd obowiązuje pułap 20%, ale podążając za zaprezentowaną wyżej logiką, w myśl której USA prawdopodobnie będą chciały zobowiązać sojuszników do osiągnięcia takiego procentowego pułapu wydatków, jaki same ponoszą, i tu można spodziewać się modyfikacji. W ostatnich latach USA przeznaczają na zakup uzbrojenia blisko 30% swojego budżetu obronnego, zatem prawdopodobnie będą chciały wymóc to także na sojusznikach. Podniesienie poziomu wydatków obronnych, poza praktycznym projakościowym przełożeniem na zdolności sił zbrojnych, jest również komunikatem strategicznym. Jego wcześniejszą słabością było dochodzenie przez państwa NATO do poziomu 2% PKB w zasadzie w dowolnej perspektywie czasowej. Co prawda w deklaracji NATO z Newport wzmiankowano o perspektywie dekady, jednak nie sformułowano tego ultymatywnie, ale uzgodniono, że państwa będą „dążyć” do podniesienia pułapu wydatków. Potencjalne wprowadzenie ścisłych ram czasowych dla nowego pułapu redukowałoby ten negatywny efekt, ale jednocześnie bardzo usztywniało sposób jego realizacji i w przypadku nieosiągnięcia danego pułapu w określonym terminie również negatywnie rzutowało na wiarygodność Sojuszu. Nowa polityka NATO w zakresie zwiększenia wydatków na obronność będzie zatem wymagała dużej determinacji politycznej ze strony przedstawicieli państw Sojuszu.

Polityka USA względem europejskich sojuszników NATO – głównie pochodzących z regionu Europy Środkowo-Wschodniej – w zakresie zwiększonych wydatków obronnych będzie również obarczona szeregiem ryzyk. Należy do nich przede wszystkim transakcyjny charakter relacji USA z państwami regionu, który ma szansę uwidocznić się jeszcze bardziej pod rządami Donalda Trumpa, a także potencjalne próby uzysku po stronie USA kosztem swoich sojuszników, np. pod postacią wywindowanych cen kontraktów zbrojeniowych czy uzależniania kwestii bezpieczeństwa np. od kontraktów w sektorze energetycznym. Niewykluczony jest jednak również drugi scenariusz, w którym posługując się nie tylko metodą „kija”, ale i „marchewki” administracja D. Trumpa będzie chciała wynagrodzić wybranym państwom – przystającym na stawiane przez nią warunki – ponoszone koszty. Może się to odbyć kosztem innych państw europejskich i generować potencjalne podziały wewnętrzne w NATO. Scenariusz taki był częściowo realizowany za wcześniejszej kadencji D. Trumpa w kontekście dowartościowania wojskowej roli Polski kosztem Niemiec (kazus potencjalnego przeniesienia wojsk USA z Niemiec do Polski czy włączenie Polski do programu Nuclear Sharing).

Plik arkusza kalkulacyjnego z danymi do pobrania (XLSX)

[1] https://www.reuters.com/world/europe/russia-hikes-national-defence-spending-by-23-2025-2024-09-30

[2] https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_232125.htm

[3] https://www.ft.com/content/35f490c5-3abb-4ac9-8fa3-65e804dd158f

[Zdjęcie ilustracyjne / pixabay.com]