25 lat od porozumienia z Ochrydy: konflikt między Macedończykami a Albańczykami zakończony, podziały nie

25 lat temu podpisano Porozumienie Ramowe z Ochrydy, kończące konflikt zbrojny między Albańczykami a Macedończykami w Macedonii. Dokument, wypracowany przy wsparciu partnerów zagranicznych, stworzył podstawy funkcjonowania państwa wieloetnicznego, jego dziedzictwo jest dziś odmiennie interpretowane przez macedońskie i albańskie partie polityczne. Okrągły jubileusz nie przyczynił się do wypracowania wspólnej oceny dziedzictwa Porozumienia, lecz ujawnił utrzymujące się różnice w postrzeganiu relacji między wspólnotami oraz przyszłego kształtu państwa.

Porozumienie z Ochrydy. Porozumienie Ramowe z Ochrydy (Ohridski ramkoven dogovor; Marrëveshja e Ohrit), podpisane 13 sierpnia 2001 r., zakończyło prawie siedmiomiesięczny konflikt zbrojny w Macedonii^[1], toczący się pomiędzy siłami macedońskimi a albańską Armią Wyzwolenia Narodowego (Ushtria Çlirimtare Kombëtare, UÇK)^[2]. Porozumienie zostało podpisane przez prezydenta Macedonii Borisa Trajkowskiego, czterech liderów partyjnych – Ljubčo Georgievskiego (ówczesnego premiera i lidera Wewnętrznej Macedońskiej Organizacji Rewolucyjnej – Demokratycznej Partii Macedońskiej Jedności Narodowej; Внатрешна македонска револуционерна организација – Демократска партија за македонско национално единство, VMRO-DPMNE^[3]), Arbëna Xhaferiego (przewodniczącego Demokratycznej Partii Albańczyków; Partia Demokratike Shqiptare, DPA), Branko Crvenkovskiego (lidera Socjaldemokratycznego Związku Macedonii; Социјалдемократски сојуз на Македонија, SDSM) i Imera Imeriego (lidera Partii na rzecz Demokratycznego Dobrobytu; Partia për Prosperitet Demokratik, PDP) – a także przedstawicieli Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej, Jamesa Pardewa i François Léotarda.

Porozumienie, wypracowane przy wsparciu międzynarodowych mediatorów, stworzyło polityczne i konstytucyjne ramy dla zakończenia konfliktu oraz zapoczątkowało proces reform, które miały na celu zwiększenie reprezentacji mniejszości w instytucjach państwowych i ich udziału w procesie decyzyjnym. Jednym z kluczowych elementów tego systemu stało się wprowadzenie tzw. mechanizmu Badintera, ustanawiającego wymóg podwójnej większości parlamentarnej w odniesieniu do ustaw regulujących kwestie bezpośrednio związane z prawami społeczności mniejszościowych. Przyjęcie takich aktów wymaga uzyskania nie tylko zwykłej większości głosów w parlamencie, lecz także większości głosów deputowanych należących do społeczności niebędących większością w państwie. Mechanizm ten, mający w praktyce szczególne znaczenie dla reprezentacji albańskiej, miał służyć zabezpieczeniu interesów mniejszości oraz ograniczeniu możliwości podejmowania decyzji dotyczących ich praw wyłącznie przez większość macedońską.

Uroczyste posiedzenie rządu. 25. rocznicę podpisania Porozumienia Ramowego z Ochrydy uczczono uroczystym posiedzeniem rządu, które odbyło się 13 sierpnia. Bekim Sali, pierwszy wicepremier i minister ds. europejskich, oraz Aleksandar Nikoloski, wicepremier i minister transportu, w swoich wystąpieniach podkreślili, że to historyczne porozumienie pozostawiło trwały ślad na rozwoju państwa. B. Sali zauważył, że jego przyjęcie oznaczało odejście od postrzegania państwa wyłącznie przez pryzmat relacji większość – mniejszość na rzecz modelu opartego na partnerstwie między wspólnotami. W jego ocenie doświadczenie Ochrydy pokazało również, że demokracja nie sprowadza się do organizowania wolnych wyborów, lecz wymaga istnienia silnych i wiarygodnych instytucji, zapewniających inkluzywność, sprawiedliwą reprezentację oraz zaufanie obywateli. B. Sali wskazał przy tym na konieczność dalszego wdrażania zasad zawartych w porozumieniu i w tym kontekście zapowiedział przedstawienie projektu ustawy dotyczącej sprawiedliwej reprezentacji obywateli w instytucjach państwowych.

Odmienny akcent pojawił się w wystąpieniu wicepremiera A. Nikoloskiego, który zwrócił uwagę na problem wykorzystywania podziałów etnicznych przez część partii politycznych do realizacji własnych interesów^[4]. W jego ocenie takie działania przez lata pogłębiały podziały społeczne, podczas gdy zadaniem obecnego rządu jest koncentrowanie się na budowie nowoczesnego państwa, którego rozwój będzie służył wszystkim obywatelom, niezależnie od ich przynależności etnicznej. W tym kontekście Nikoloski zaakcentował znaczenie inwestycji infrastrukturalnych, transportowych i komunikacyjnych, a także rozwoju szkolnictwa. Wskazał m.in. na realizację połączeń drogowych w kierunku obszarów zamieszkanych w znacznej mierze przez Albańczyków, w tym odcinków Skopje-Blace, Tetowo-Gostivar, Gostivar-Bukojčani oraz Bukojčani-Kiczewo. Podkreślał również działania na rzecz realizacji Korytarza VIII i poprawy połączenia Macedonii Północnej z Bułgarią.

W takim ujęciu porozumienie z Ochrydy zostało przedstawione przez Nikoloskiego jako ważny, lecz zamknięty rozdział historii państwa, który świadczy o zdolności jego mieszkańców do wspólnego funkcjonowania. Jednocześnie doświadczenie 2001 r. miało stanowić zobowiązanie dla współczesnych władz do budowania bardziej sprawiedliwego, zjednoczonego i rozwiniętego państwa. Rozwój infrastruktury i poprawa warunków życia wszystkich obywateli zostały zatem przedstawione jako jeden z instrumentów przezwyciężania podziałów społecznych, w tym również o podłożu etnicznym.

Podobną potrzebę odejścia od instrumentalnego wykorzystywania kwestii etnicznych w bieżącej polityce podkreślił premier Hristijan Mickoski. Na swych mediach społecznościowych, odnosząc się do rocznicy podpisania porozumienia ramowego, wskazał na jego trwałe miejsce w najnowszej historii oraz porządku instytucjonalnym Macedonii Północnej. Sprzeciwił się przy tym podporządkowywaniu interpretacji tego okresu bieżącej rywalizacji politycznej. W jego ujęciu doświadczenie konfliktu powinno przede wszystkim służyć wyciąganiu wniosków na przyszłość oraz wzmacnianiu państwa, w którym różnice pomiędzy członkami różnych wspólnot są rozwiązywane w ramach istniejących instytucji, a nie wykorzystywane jako źródło kolejnych podziałów.

Mnogość debat na temat porozumienia. Okrągła rocznica podpisania Porozumienia Ramowego z Ochrydy była obchodzona przez poszczególne partie polityczne w sposób odrębny, co samo w sobie odzwierciedla utrzymujące się różnice w interpretacji jego znaczenia i dziedzictwa. Tym samym jubileusz, który mógł stanowić okazję do wspólnego podsumowania 25 lat funkcjonowania państwa, stał się również przestrzenią politycznej rywalizacji o interpretację wydarzeń z 2001 r. oraz o kierunek dalszego rozwoju Macedonii Północnej.

Jednym z głównych organizatorów rocznicowych wydarzeń było Ministerstwo ds. Stosunków Międzywspólnotowych, kierowane przez Agona Feratiego („Komentarze IEŚ”, nr 1663). W ramach obchodów pod hasłem „25 i dalej” zorganizowano serię debat z udziałem polityków, dyplomatów, dziennikarzy oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych, poświęconych zarówno dotychczasowemu dorobkowi porozumienia, jak i jego znaczeniu dla przyszłości państwa. Minister Ferati podkreślał, że rocznica nie powinna ograniczać się do upamiętnienia wydarzeń sprzed ćwierćwiecza, lecz ma skłaniać do refleksji nad dalszym wzmacnianiem praworządności, budową bardziej inkluzywnego społeczeństwa oraz tworzeniem nowych możliwości rozwoju, szczególnie dla młodego pokolenia. W takim ujęciu porozumienie z Ochrydy zostało przedstawione nie jako zamknięty dokument odnoszący się wyłącznie do konfliktu z 2001 r., lecz jako punkt odniesienia dla dalszej modernizacji państwa.

Podobną interpretację, choć z odmiennym rozłożeniem akcentów, prezentowali przedstawiciele współrządzącej koalicji VLEN. Izet Mexhiti, jeden z jej liderów i burmistrz Čair, wskazywał na konieczność dalszego dostosowywania porozumienia do współczesnych potrzeb społecznych oraz standardów demokratycznych. W jego ocenie kolejnym etapem powinno być przechodzenie od rozwiązań opartych na praktyce administracyjnej do trwałych gwarancji ustawowych i instytucjonalnych. Dotyczyło to przede wszystkim sprawiedliwej reprezentacji w instytucjach państwowych oraz praktycznego stosowania języka albańskiego. Drugim istotnym obszarem wskazywanym przez I. Mexhitiego była decentralizacja. Podkreślał, że jej skuteczność nie może ograniczać się do formalnego przekazywania kompetencji samorządom, lecz wymaga również zapewnienia im odpowiednich środków finansowych. W tym kontekście wskazywał na potrzebę większego finansowania inwestycji lokalnych oraz realizacji projektów infrastrukturalnych i edukacyjnych, szczególnie w gminach zamieszkanych w znacznej części przez Albańczyków.

Odmienny charakter miały natomiast obchody zorganizowane przez Demokratyczny Związek na rzecz Integracji (Bashkimi Demokratik për Integrim, BDI), który zdecydował się nie uczestniczyć w centralnych uroczystościach organizowanych przez rząd. Ugrupowanie A. Ahmetiego przygotowało własne wydarzenie. Co więcej, w rocznicowym oświadczeniu partia podkreśliła, że wdrożenie porozumienia stworzyło warunki sprzyjające integracji euroatlantyckiej, której istotnym etapem było przystąpienie państwa do NATO (w 2020 r.). Jednocześnie BDI wskazywał na związek pomiędzy dalszym wdrażaniem porozumienia z Ochrydy a procesem integracji europejskiej. W jego ocenie postęp na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej powinien pozostawać powiązany z konsekwentnym przestrzeganiem zasad równości obywateli, funkcjonowaniem instytucji demokratycznych oraz utrzymaniem stabilnych relacji międzyetnicznych.

Jednocześnie BDI sformułował zdecydowanie krytyczną ocenę działań obecnych władz, wskazując na postępujące – w jego ocenie – odchodzenie od zasad wypracowanych w 2001 r. Krytyka ta obejmuje m.in. działania Trybunału Konstytucyjnego podważające część rozwiązań przyjętych po konflikcie, problemy związane ze statusem języka albańskiego^[5], ograniczanie mechanizmów zapewniających reprezentację etniczną, podważanie politycznej reprezentacji Albańczyków, sposób uwzględniania danych demograficznych oraz zmiany w nazewnictwie ulic i placów^[6]. Zdaniem BDI, działania te, rozpatrywane łącznie, przyczyniają się do osłabienia równowagi międzyetnicznej, stanowiącej podstawę porządku politycznego ustanowionego w 2001 r.

BDI nie był jedynym ugrupowaniem reprezentującym interesy Albańczyków żyjących w Macedonii Północnej, wskazującym na konieczność dalszego wdrażania rozwiązań ustanowionych w 2001 r. Arben Taravari, lider Sojuszu dla Albańczyków (Aleanca për Shqiptarët, ASH), ocenił, że porozumienie odegrało zasadniczą rolę w kształtowaniu wieloetnicznego modelu państwa, jednak w kolejnych latach było również wykorzystywane przez partie polityczne do realizacji bieżących interesów. Wskazując na utrzymujące się problemy z jego pełnym wdrażaniem oraz marginalizacją części Albańczyków, Taravari opowiedział się za możliwością wypracowania nowego porozumienia, tym razem przede wszystkim w ramach samej społeczności albańskiej.

Na szerszy problem realizacji zasady sprawiedliwej reprezentacji zwróciła również uwagę Partia Ruchu Turków (Türk Hareket Partisi, THP). Ugrupowanie wskazało na niewystarczający udział przedstawicieli społeczności tureckiej w instytucjach państwowych i opowiadało się za szerszymi reformami demokratycznymi, w tym za zmianą systemu wyborczego.

Ważnym elementem rocznicowej debaty było również stanowisko SDSM – największej macedońskiej partii opozycyjnej. Jej przewodniczący Venko Filipče podkreślił znaczenie porozumienia dla zakończenia konfliktu zbrojnego w 2001 r., zachowania integralności terytorialnej państwa oraz stworzenia podstaw jego demokratycznego rozwoju. Zaakcentował przy tym potrzebę postrzegania Macedonii Północnej jako wspólnego państwa wszystkich zamieszkujących ją wspólnot (заедници)^[7], a różnorodność społeczną jako potencjalne źródła jego siły, a nie podziałów.

Wnioski. Analiza obchodów 25. rocznicy podpisania Porozumienia Ramowego z Ochrydy pokazuje, że dokument ten wciąż pozostaje jednym z najważniejszych elementów porządku politycznego Macedonii Północnej. Jego znaczenie wykracza daleko poza wymiar historyczny. Porozumienie nadal stanowi punkt odniesienia dla debaty o modelu państwa, relacjach między wspólnotami, prawach Albańczyków, decentralizacji, reprezentacji politycznej oraz europejskiej przyszłości państwa. Jednocześnie rocznicowe debaty wokół znaczenia porozumienia pokazują, że pomimo upływu 25 lat nie wykształciła się wspólna, ponadpartyjna interpretacja jego dziedzictwa.

Istnieje rozdźwięk między formalnym uznaniem porozumienia a jego polityczną interpretacją i praktycznym wdrażaniem. Przedstawiciele władz państwowych zgodnie podkreślają jego znaczenie dla zakończenia konfliktu, zachowania integralności terytorialnej oraz stworzenia podstaw wieloetnicznego funkcjonowania państwa. Jednocześnie poszczególne ugrupowania odmiennie określają jego współczesną funkcję. BDI natomiast utrzymuje, że porozumienie pozostaje przede wszystkim gwarantem równowagi międzyetnicznej i praw albańskiej społeczności, a jego wybiórcze wdrażanie może prowadzić do stopniowego ograniczania osiągnięć wypracowanych po zakończeniu konfliktu.

Jednocześnie analiza wypowiedzi polityków z okazji jubileuszu wskazuje na zmianę charakteru problemów związanych z realizacją porozumienia. W 2001 r. podstawowe znaczenie miało zapewnienie pokoju, bezpieczeństwa oraz formalnych gwarancji praw wspólnot. Po 25 latach ciężar debaty przesunął się z ustanawiania praw na pytanie o ich rzeczywiste funkcjonowanie. Dotyczy to przede wszystkim sprawiedliwej reprezentacji, statusu i praktycznego stosowania języka albańskiego oraz decentralizacji. Szczególnie istotny jest problem decentralizacji fiskalnej: samo przekazanie kompetencji samorządom nie zapewnia bowiem ich rzeczywistej autonomii, jeżeli nie towarzyszą temu odpowiednie środki finansowe. Podobnie formalne zagwarantowanie reprezentacji czy praw językowych nie oznacza jeszcze ich pełnej realizacji w praktyce instytucjonalnej (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 1588).

Równocześnie rocznicowa debata pokazała, że porozumienie z Ochrydy pozostaje istotnym instrumentem politycznej legitymizacji. Szczególnie widoczne jest to w przypadku BDI, który odwołuje się do własnej roli w wydarzeniach 2001 r. i przedstawia się jako polityczny gwarant dorobku porozumienia. Wypowiedzi A. Ahmetiego świadczą o tym, że konsekwentnie stara się on przedstawiać BDI jako nie tylko obrońcę praw Albańczyków, lecz również jako współtwórcę kompromisu, który umożliwił zachowanie integralności Macedonii. Jest to szczególnie istotne w kontekście rywalizacji między ugrupowaniami reprezentującymi albański elektorat. Konflikt dotyczący dziedzictwa Ochrydy nie przebiega wyłącznie wzdłuż linii macedońsko-albańskiej. Obok niego funkcjonuje coraz wyraźniejszy spór pomiędzy samymi albańskimi ugrupowaniami. BDI i VLEN odwołują się do tego samego dokumentu, ale przedstawiają odmienne wizje jego współczesnego znaczenia. VLEN akcentuje jego państwowy i integracyjny charakter oraz potrzebę dalszego rozwoju instytucji, natomiast BDI eksponuje wymiar gwarancyjny i konieczność ochrony istniejącej równowagi między Albańczykami a Macedończykami.

W tym kontekście szczególnie istotny jest również problem deficytu zaufania. Przez lata porozumienie było przedstawiane części społeczeństwa macedońskiego jako dokument ustanawiający „przywileje dla Albańczyków”. Tego rodzaju narracja zaciera jego rzeczywisty charakter jako kompromisu mającego zapewnić stabilność całego państwa i ochronę praw wszystkich wspólnot. Ocena porozumienia wyłącznie jako mechanizmu przyznawania szczególnych praw jednej grupie etnicznej wzmacnia przekonanie, że korzyści wynikające z porozumienia są rozdzielone asymetrycznie. Z tego punktu widzenia wciąż problemem pozostaje niezdolność elit politycznych do zbudowania wokół niego trwałego konsensusu społecznego. Nie udało się w wystarczającym stopniu wyjaśnić, że rozwiązania wypracowane w 2001 r. nie były jedynie ustępstwem wobec jednej wspólnoty, lecz częścią szerszego kompromisu, którego celem było zachowanie państwa i stworzenie warunków jego stabilnego funkcjonowania.

^[1] Wydarzenia te często określa się jako ostatni konflikt zbrojny związany z rozpadem państwa jugosłowiańskiego.

^[2] Komendantem UÇK był Ali Ahmeti, który po zakończeniu konfliktu zbrojnego stanął na czele Demokratycznego Związku na rzecz Integracji (Bashkimi Demokratik për Integrim, BDI). Ugrupowanie to, będące obecnie największą partią opozycyjną reprezentującą interesy Albańczyków żyjących w Macedonii Północnej, przez ostatnie 25 lat współtworzyło większość rządów w Macedonii Północnej.

^[3] W 2004 r. doszło do rozłamu w ramach VMRO-DPMNE, w następstwie którego Lj. Georgievski utworzył Wewnętrzną Macedońską Organizację Rewolucyjną – Partię Ludową (Внатрешна македонска револуционерна организација – Народна Партија, VMRO-NP).

^[4] Wicepremier miał na myśli najprawdopodobniej partię BDI i SDSM (ugrupowania współtworzące poprzedni rząd), które od lat krytykowane są przez rządzącą VMRO-DPMNE za działania na rzecz podsycania konfliktów międzyetnicznych w Macedonii.

⁵ W 2018 r. przyjęto Ustawę o używaniu języków (Закон за употреба на јазиците), która rozszerzyła zakres używania albańskiego w administracji państwowej i samorządowej. Jednak w praktyce wciąż jej zapisy nie zostały wdrożone w pełni. Widoczne są problemy z używaniem języka albańskiego przede wszystkim w wymiarze sądownictwa (np. w czasie toczących się postępowań prawnych).

^[6] Np. w czerwcu 2026 r. Trybunał Konstytucyjny Macedonii Północnej uchylił decyzję Rady Gminy Tetovo z 24 kwietnia 2007 r. dotyczącą zmiany nazw ulic, placów, mostów i innych obiektów infrastrukturalnych. Trybunał orzekł, że nie było wówczas wymaganej prawem uprzedniej zgody rządu, wobec czego istniejące dotychczas niezwykle ważne dla tożsamości Albańczyków nazwy, tj. np. Iliria, Dervish Cara, Abdyl Frashëri czy Sami Frashëri, zostały zmienione na takie, które związane są z czasami Jugosławii (np. Josip Broz Tito, Ivo Lola Ribar, 29 Listopada, Boris Kidrič). Należy dodać, że przez ostatnie prawie dwie dekady funkcjonowało podwójne nazewnictwo – gmina Tetovo stosowała nowe nazwy, ale państwowe instytucje nadal posługiwały się starymi.

^[7] W treści preambuły do Konstytucji Macedonii z 1991 r. wymieniony jest naród macedoński oraz Albańczycy, Turcy, Wołosi, Romowie i „inne narodowości”. Po podpisaniu Porozumienia Ramowego z Ochrydy dokonano zasadniczej zmiany preambuły. Poprawka IV została przyjęta przez parlament w listopadzie 2001 r. i zmieniła dotychczasową preambułę: do powyższych narodowości dodano również Bośniaków i Serbów. Natomiast termin prawny „wspólnoty” został wpisany właśnie do Porozumienia Ramowego z Ochrydy w 2001 r. i dotyczy Macedończyków, Albańczyków, Turków, Wołochów, Serbów, Romów, Bośniaków oraz inne wspólnoty żyjące w Macedonii Północnej.

[Fot. https://misr.gov.mk]