Kryzys na przejściach granicznych w Kosowie: wzrost napięcia i powrót do negocjacji

Kiedy 20 września 2021 r. władze Kosowa rozpoczęły implementację nowych regulacji w odniesieniu do tablic rejestracyjnych wydawanych przez władze Serbii, Serbowie z północnego Kosowa zablokowali drogi dojazdowe do przejść w Jarinje i Brnjaku. Największemu od lat kryzysowi w relacjach Kosowa i Serbii towarzyszyły wzajemne oskarżenia o naruszanie porozumień brukselskich oraz wezwania przedstawicieli społeczności międzynarodowej do niezwłocznego zmniejszenia napięcia i kontynuacji dialogu. Blokady dróg zakończyło porozumienie tymczasowe, wynegocjowane przy wsparciu UE.

Kontekst prawny. Wśród porozumień, zawartych w ramach dialogu Belgrad-Prisztina, znalazły się ustalenia dotyczące tablic rejestracyjnych. 2 lipca 2011 r. strony zawarły porozumienie o swobodzie przemieszczania się (Agreed Conclusions 2 July 2011: Freedom of Movement). Przewidywało ono, że władze Kosowa przedłużą na okres 5 lat ważność tablic rejestracyjnych z oznaczeniem KS[1]. Ustalono, że wszyscy właściciele pojazdów zamieszkali w Kosowie będą używać tablic wydawanych przez władze Kosowa i oznaczonych skrótami RKS lub KS, a pojazdy z rejestracjami posiadającymi wyróżnik KS będą swobodnie poruszały się po terytorium Serbii. Uzgodniono też, że – jako środek tymczasowy – na przejściach między Kosowem i Serbią będą dostępne tymczasowe tablice rejestracyjne[2]. Rozwiązanie to zostało doprecyzowane w porozumieniu wykonawczym z 29 listopada 2011 r. (Final operational conclusions, freedom of movement implementation group). Przewidywało ono, że przy wjeździe na terytorium Serbii tablice RKS będą zastępowane wydawanymi odpłatnie przez władze Serbii tymczasowymi tablicami rejestracyjnymi.

Kolejne ustalenia dotyczące swobody przemieszczania się zostały zawarte w porozumieniu z 14 września 2016 r. (Arrangements concerning the finalisation of implementation of 2011 freedom of movement). Uzgodniono wówczas, że przy wjeździe na terytorium drugiej strony elementy tablic rejestracyjnych wskazujące na status państwowy Kosowa i Serbii będą zaklejane za pomocą naklejek (rozwiązanie to nie było jednak nigdy implementowane). Ustalono również, że Kosowo na kolejne 5 lat przedłuży ważność tablic KS, a po upływie tego okresu strony dokonają przeglądu tego rozwiązania.

Dekada niespójnej implementacji. Jakkolwiek władze w Prisztinie mogły wprowadzić obowiązek posiadania kosowskich tablic tymczasowych dla pojazdów z rejestracjami SRB, nie zdecydowały się jednak na takie rozwiązanie[3]. Oznaczało to zatem brak wzajemności w stosowaniu tablic tymczasowych, ponieważ pojazdy z serbskimi rejestracjami wjeżdżały swobodnie na terytorium Kosowa.

A contrario, wjeżdżający na terytorium Serbii właściciele pojazdów z tablicami RKS musieli zdejmować te rejestracje i każdorazowo zakładać sprzedawane na przejściach serbskie tablice tymczasowe[4]. W perspektywie Albańczyków było to rozwiązanie niepraktyczne, dyskryminujące i podważające państwowość Kosowa.

Jednocześnie Serbia – mimo protestów władz w Prisztinie – przez lata wydawała kosowskim Serbom tablice rejestracyjne potwierdzające państwowość Serbii na terytorium Kosowa[5]. Jakkolwiek władze w Prisztinie zdecydowały, że od 1 czerwca 2012 r. używanie takich tablic na terytorium Kosowa jest nielegalne, zdecydowana większość samochodów w „zbuntowanym” północnym Kosowie (zamieszkanym w 93% przez ludność serbską) posiadała wyłącznie tablice rejestracyjne Serbii lub – z uwagi na instytucjonalną „anarchizację” tej części Kosowa – nie posiadała ich wcale. Serbowie z północy nie mogli wprawdzie wyjeżdżać na „nielegalnych” serbskich rejestracjach (z nazwami kosowskich miast) poza obszar północnego Kosowa, swobodnie jednak jeździli na takich tablicach do Serbii przez przejścia drogowe w Brnjaku i Jarinje.

Asertywna wzajemność. Z uwagi na zbliżający się upływ terminu obowiązywania tablic KS, władze w Prisztinie zdecydowały o jego nieprzedłużaniu. We wrześniu 2020 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Kosowa poinformowało, że tablice KS stracą ważność we wrześniu 2021 r. i do tego czasu powinny zostać zastąpione rejestracjami RKS.

W przemówieniu na forum Zgromadzenia 20 września 2021 r. premier Kosowa Albin Kurti stwierdził, że z dniem 15 września 2021 r. jedyną rejestracją obowiązującą na całym terytorium Kosowa jest tablica z oznaczeniem RKS. Podkreślił, że rozwiązanie to będzie implementowane na wszystkich przejściach granicznych między Kosowem i Serbią[6], a nieważne tablice – zarówno rejestracje KS, jak i tablice z kosowskim wyróżnikiem wydane przez Serbię – będą na przejściach konfiskowane. Oświadczył również, że w oparciu o zasadę wzajemności władze Kosowa zdecydowały o wprowadzeniu obowiązku zakupu tymczasowych kosowskich tablic rejestracyjnych, zaznaczając, że rozwiązanie to nie ma charakteru dyskryminacyjnego ani nie jest skierowane przeciwko obywatelom Serbii.

Nowe regulacje. Od 20 września 2021 r. na wszystkich przejściach granicznych między Serbią i Kosowem implementowany był obowiązek zakrywania lub zdejmowania tablic z oznaczeniem SRB, odnoszących się do miast w Serbii (np. Belgradu). Kierowcy z serbskimi tablicami zostali zatem zmuszeni do nabycia za kwotę 5 euro – ważnej przez 60 dni – rejestracji tymczasowej RKS, przypominającej kształtem tymczasową rejestrację SRB.

Na przejściach poza północnym Kosowem (np. w Merdare czy Beloj Zemlji) ruch pojazdów został wprawdzie spowolniony, ale implementacja nowych regulacji odbywała się płynnie i bezproblemowo.

Protesty w północnym Kosowie. Nowe rozwiązanie doprowadziło do kryzysu na dwóch przejściach na północy. Kiedy 20 września na przejściach w Jarinje i Brnjaku pojawili się kosowscy policjanci z jednostki specjalnej (KP ROSU) celem zabezpieczenia implementacji nowych regulacji, drogi dojazdowe w pobliżu obu przejść (po kosowskiej stronie) zostały natychmiast zablokowane przez lokalnych Serbów za pomocą ustawionych na obu pasach jezdni samochodów ciężarowych. Serbowie zaprotestowali w ten sposób przeciwko obecności KP ROSU w północnym Kosowie, wyraźnie zapowiedzianemu przez władze w Prisztinie odbieraniu na przejściach serbskich tablic rejestracyjnych (z wyróżnikiem dotyczącym terytorium Kosowa) oraz konieczności wykupu tymczasowych tablic RKS dla pojazdów z rejestracją SRB.

Przez kolejne dni sytuacja na przejściach w północnym Kosowie była spokojna, ale napięta. Blokada miała charakter pokojowy, do czego wzywali obecni wśród protestujących burmistrzowie gmin północnego Kosowa i liderzy Listy Serbskiej (Lista srpska), największej partii politycznej reprezentującej Serbów w ramach systemu instytucjonalnego Kosowa, posiadającej poparcie władz w Belgradzie.

Wskutek blokady przejazd przez przejścia w Jarinje i Brnjaku był niemożliwy, a osoby chcące przekroczyć granicę – w zdecydowanej większości Serbowie – były zmuszone do przemaszerowania wzdłuż tarasujących drogę pojazdów.

Oskarżenia i manifestacje. Rozmieszczenie na północnych przejściach funkcjonariuszy i pojazdów opancerzonych KP ROSU oraz wprowadzenie nowego reżimu granicznego zostało uznane przez Serbię za prowokację i demonstrację siły. Władze w Belgradzie oskarżyły stronę kosowską o działania jednostronne i skandaliczne łamanie zawartych porozumień (argumentowano m.in., że Prisztina zdecydowała o wycofaniu tablic KS bez wcześniejszych rozmów z Belgradem). Podkreślano również, że Serbia nigdy nie zgodzi się na politykę faktów dokonanych i dyskryminację kosowskich Serbów. Manifestacją zdecydowanej postawy Belgradu stał się przelot w okolicy przejścia w Jarinje śmigłowców bojowych (24 września) i samolotów myśliwskich Wojsk Serbii (26 września). W jednostkach armii serbskiej, stacjonujących niedaleko północnej granicy Kosowa, ogłoszono także stan podwyższonej gotowości bojowej.

Strona kosowska twierdziła z kolei, że nowe regulacje są zgodne z warunkami porozumienia z 2011 r. i zostały wprowadzone w odpowiedzi na politykę Serbii. Wskazywano, że władze Kosowa gotowe są wycofać się z obowiązku posiadania tablic tymczasowych, jeśli Serbia zgodzi się na ich wycofanie w stosunku do pojazdów z rejestracją RKS. Kosowscy decydenci argumentowali również, że władze w Belgradzie od lat łamią zawarte porozumienia oraz sterują protestami w północnym Kosowie.

Deeskalacja. Blokady dróg zakończyło porozumienie tymczasowe z 30 września 2021 r., wynegocjowane przez Miroslava Lajčáka, specjalnego przedstawiciela UE ds. dialogu między Belgradem a Prisztiną[7].

Stosownie do porozumienia 2 października oddziały KP ROSU zostały wycofane z przejść w północnym Kosowie, Serbowie usunęli blokady drogowe, a KFOR przejął na dwa tygodnie odpowiedzialność za bezpieczeństwo i swobodne funkcjonowanie przejść w Jarinje i Brnjaku (obsługą przejść po stronie kosowskiej normalnie zajmuje się Kosovo Border Police).

Od 4 października na wszystkich przejściach między Kosowem i Serbią implementowane jest rozwiązanie przewidziane w umowie z 2016 r. Zamieszczone na tablicach rejestracyjnych symbole państwowe (tj. oznaczenia RKS i SRB oraz herby Serbii i Kosowa) są zaklejane za pomocą dwóch białych naklejek. Obie strony zrezygnowały zatem ze stosowania tablic tymczasowych.

Uzgodniono także, że 21 października w Brukseli rozpoczną się prace grupy roboczej z udziałem przedstawicieli UE, Kosowa i Serbii. W ciągu 6 miesięcy grupa ta wypracuje finalne rozwiązanie w kwestii tablic rejestracyjnych, które następnie zostanie przedstawione stronom do akceptacji.

Wnioski. Spór wokół zasad przekraczania granicy serbsko-kosowskiej pokazuje, że implementowane rozwiązania pozostają daleko upolitycznione, są niepraktyczne, mało transparentne, czasochłonne i kosztowne dla obywateli obu państw.

Napięcie wokół przejść ponownie uwidoczniło specyfikę północnego Kosowa, które jest nadal zintegrowane z Serbią, a żyjąca tu większość serbska konsekwentnie nie uznaje państwowości Kosowa i pozostaje pod kontrolą polityczną władz w Belgradzie.

Kryzys w północnym Kosowie pokazuje wreszcie, że zaangażowanie społeczności międzynarodowej – tj. dialog prowadzony pod auspicjami UE oraz obecność sił KFOR, odpowiedzialnych za ochronę granicy kosowsko-serbskiej – jest szczególnie istotne w momentach poważnych napięć w relacjach między Belgradem i Prisztiną i dalej stanowi warunek konieczny dla zachowania stabilności regionu.

[1] Skrót KS należy rozumieć jako neutralne w kwestii statusu sformułowanie „Kosowo”. Kontrowersyjne z punktu widzenia Serbii oznaczenie RKS odnosi się bezpośrednio do „Republiki Kosowa”.

[2] Według stanowiska władz w Belgradzie są to przejścia administracyjne między Serbią centralną i jej prowincją autonomiczną. Z kolei w perspektywie władz Kosowa są to przejścia graniczne między dwoma państwami.

[3] Ustalenia z listopada 2011 r. przewidywały, że strona kosowska zastrzega sobie prawo do tego, aby po konsultacji z UE ustanowić analogiczny obowiązek posiadania tablic tymczasowych (§ 16).

[4] Tablice tymczasowe były większe od standardowych rejestracji samochodowych i przez to trudne do zamontowania. Rozwiązaniem tego problemu stało się ich umieszczanie za przednią i tylną szybą w pojeździe.

[5] Vide serbskie rejestracje z wyróżnikiem Kosovska Mitrovica (KM), Priština (PR), Uroševac (UR) czy Prizren (PZ).

[6] Na granicy między Kosowem i Serbią działa sześć przejść drogowych, obsługiwanych przez policjantów i celników z Kosowa i Serbii w formule zintegrowanej kontroli granicznej.

[7] Negocjacje w Brukseli nie odbywały się w klasycznej formule trójstronnej: Lajčák prowadził osobne rozmowy z Besnikiem Bislimim i Petarem Petkoviciem, głównymi negocjatorami ze strony Kosowa i Serbii.