Projekt porozumienia o podstawach normalizacji stosunków między Serbią i Kosowem: charakterystyka i główne założenia umowy (cz. 2)

W tle trwającego od kilku miesięcy kryzysu politycznego wokół północnego Kosowa ma miejsce niełatwy dialog między władzami w Belgradzie i Prisztinie, prowadzony przy wsparciu UE. Dialog ten ogniskuje się obecnie na tzw. francusko-niemieckiej – vel europejskiej i aktywnie popieranej przez Stany Zjednoczone – propozycji pełnej i szybkiej normalizacji relacji między Serbią i Kosowem. Dyskusja nt. projektu porozumienia posiada nietransparentny charakter, a jego oficjalna wersja została przedstawiona serbskiej i kosowskiej opinii publicznej dopiero 27 lutego 2023 r. Nadal nie upubliczniono jednak – w dalszym ciągu negocjowanego – aneksu, regulującego zasady i harmonogram implementacji porozumienia

Ofensywa dyplomatyczna UE i USA. Widoczna na przestrzeni 2022 r. intensyfikacja połączonych wysiłków mediacyjnych UE i USA na rzecz szybkiego wypracowana i zawarcia porozumienia, które w sposób trwały ustabilizowałoby relacje między Serbią i Kosowem, wynika z obaw, że „zamrożony konflikt” między Belgradem i Prisztiną stanowi zagrożenie dla stabilności Bałkanów. Spór ten naraża również region na niebezpieczne prowokacje i nietransparentne wpływy Rosji, zainteresowanej dezorganizacją wieloletnich, stabilizujących wysiłków państw Zachodu w tej części Europy. Faktyczna ofensywa dyplomatyczna UE i USA, oczekujących od władz w Belgradzie i Prisztinie zmniejszenia napięcia wokół północnego Kosowa oraz konstruktywnego zaangażowania w proces dialogu nt. normalizacji relacji wzajemnych, wynika zatem z przekonania, że w sytuacji przeciągającej się agresji rosyjskiej na Ukrainę państw Zachodu po prostu „nie stać” na destabilizację regionu Bałkanów (zob. „Komentarze IEŚ” nr 759).

Projekt porozumienia w sprawie działań prowadzących do normalizacji pomiędzy Kosowem i Serbią. Projekt porozumienia prowadzącego do normalizacji relacji między Serbią i Kosowem został przedstawiony władzom w Belgradzie i Prisztinie 9 września 2022 r. przez Emmanuela Bonne’a i Jensa Plötnera, doradców ds. zagranicznych prezydenta Francji Emmanuela Macrona i kanclerza Niemiec Olaf Scholza, oraz specjalnego przedstawiciela UE ds. dialogu między Belgradem i Prisztiną Miroslava Lajčáka. Zmodfikowana wersja tego dokumentu – uwzględniająca część uwag i postulatów stron – została przedłożona władzom Serbii i Kosowa w dniach 5-6 grudnia 2022 r. przez specjalnego przedstawiciela UE M. Lajčáka.

W międzyczasie propozycja porozumienia – nazywana najczęściej projektem francusko-niemieckim – zyskała formalne poparcie ze strony Komisji Europejskiej oraz Rady Europejskiej, stając się w efekcie propozycją par excellence europejską, a w praktyce – z uwagi na aktywne zaangażowanie dyplomacji Stanów Zjednoczonych na rzecz zawarcia porozumienia – projektem europejsko-amerykańskim¹.

Ogólna charakterystyka projektu porozumienia w sprawie działań prowadzących do normalizacji pomiędzy Kosowem i Serbią. Analiza genezy i szeroko definiowanej specyfiki propozycji uregulowania sporu politycznego i prawnego między Serbią i Kosowem prowadzi do wniosku, że przedłożony stronom projekt porozumienia:

• stanowi konsekwencję wsparcia – a w praktyce aktywnego włączenia się w proces dialogu – wysiłków mediacyjnych wysokiego przedstawiciela UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Josepa Borrella oraz specjalnego przedstawiciela UE M. Lajčáka ze strony Francji, Niemiec i Stanów Zjednoczonych;
• został przygotowany przez stronę trzecią, tj. Francję, Niemcy oraz dyplomację UE: jakkolwiek władze ​​Serbii i Kosowa zgłosiły swoje uwagi do projektu porozumienia (i niektóre z nich zostały uwzględnione w ostatecznej wersji tekstu umowy), będące stronami sporu państwa nie brały jednak udziału w opracowywaniu projektu porozumienia;
• zgodnie z intencją dyplomacji francuskiej, niemieckiej i amerykańskiej, dążących do uniknięcia scenariusza przedłużających się i bezproduktywnych rokowań oraz do szybkiej i efektywnej normalizacji relacji między Serbią i Kosowem, projekt porozumienia nie pozostawia wiele miejsca na negocjacje i bliski jest formule „możesz się zgodzić lub nie”;
• stanowi trudną do zignorowania propozycję uregulowania sporu, popieraną solidarnie przez całą UE – łącznie z pięcioma państwami członkowskimi, które dotychczas nie uznały Kosowa – oraz Stany Zjednoczone;
• staje się integralną częścią dialogu o normalizacji stosunków między Kosowem a Serbią, prowadzonego w Brukseli pod auspicjami UE, nadaje nową dynamikę oraz wyznacza nowe ramy dla tychże negocjacji;
• nawiązuje do traktatu o podstawach normalizacji stosunków między RFN i NRD z 1972 r., zakładającego rozwój relacji dobrosąsiedzkich w oparciu o zasadę równoprawnego partnerstwa;
• do niedawna posiadał daleko nietransparentny charakter: z uwagi na kolejne konsultacje dyplomatyczne, prowadzone przez przedstawicieli UE i USA ze stronami sporu², oraz oczywistą wrażliwość negocjowanych zagadnień pełna treść dokumentu została przedstawiona serbskiej i kosowskiej opinii publicznej dopiero 27 lutego 2023 r. Nadal nie upubliczniono jednak treści – w dalszym ciągu negocjowanego – aneksu, regulującego zasady i harmonogram implementacji porozumienia³.

Cele i założenia projektu porozumienia w sprawie działań prowadzących do normalizacji pomiędzy Kosowem i Serbią. Upubliczniony 27 lutego 2023 r. przez UE projekt porozumienia:

• ma doprowadzić do pełnej normalizacji relacji wzajemnych, przyczyniającej się do rozwoju wielowymiarowej współpracy bilateralnej i regionalnej oraz zachowania stabilności Bałkanów Zachodnich;

• sprowadza się do akceptacji przez Serbię politycznej, terytorialnej i prawnomiędzynarodowej odrębności Kosowa (tzw. uznanie de facto), jednakże bez konieczności wyraźnego uznania Republiki Kosowa na tym etapie normalizacji relacji wzajemnych (zob. „Komentarze IEŚ” nr 793);
• wpisuje się w proces fazowej normalizacji relacji między Serbią i Kosowem, który zostanie zakończony wraz z podpisaniem w przyszłości – na krótko przed przystąpieniem obu państw do UE – umowy o całościowej normalizacji stosunków, przewidującej wyraźne i pełne uznanie wzajemne;
• zakłada obustronne zobowiązanie do poszanowania praw mniejszości, przewiduje uregulowanie statusu Serbskiej Cerkwii Prawosławnej na terytorium Kosowa oraz zapewnienie ochrony znajdującego się tam serbskiego dziedzictwa kulturowego;
• przewiduje implementację wcześniejszych porozumień, zawartych w ramach dialogu między Belgradem i Prisztiną. Zapis ten w praktyce oznacza m.in. obowiązek utworzenia przez władze w Prisztinie Stowarzyszenia/Wspólnoty gmin z większością serbską w Kosowie (Asocijacija/Zajednica opština sa srpskom većinom na Kosovu, ZSO), przewidzianego w porozumieniach z kwietnia 2013 r. i sierpnia 2015 r.;
• zakłada przyznanie stronom pomocy finansowej i inwestycyjnej ze strony UE i innych donatorów, przeznaczonej na realizację wspólnych serbsko-kosowskich projektów na rzecz rozwoju gospodarczego, rozbudowy i modernizacji połączeń komunikacyjnych, transformacji energetycznej itp.

Wnioski. Działania i deklaracje przedstawicieli UE i USA pokazują, że obecnie ma miejsce połączona ofensywa dyplomatyczna państw Zachodu na rzecz szybkiego zawarcia i implementacji porozumienia o normalizacji relacji między Serbią i Kosowem.

Przebieg negocjacji w Brukseli w dniu 27 lutego 2023 r., w których obok przedstawicieli UE J. Borrella i M. Lajčáka uczestniczyli prezydent Serbii Aleksandar Vučić i premier Kosowa Albin Kurti, pokazuje, że władze w Belgradzie i Prisztinie są coraz bliżej zawarcia historycznego porozumienia o normalizacji, które – jak podkreślał po spotkaniu J. Borrell – zostało już zaakceptowane przez obie strony (choć jeszcze nie podpisane). Borrell stwierdził zatem, „że prezydent Vučić i premier Kurti dzisiaj zgodzili się, że dalsze negocjacje nt. propozycji europejskiej nie są potrzebne. […] Wyrazili gotowość przystąpienia do implementacji porozumienia, potrzebne są jednak dalsze negocjacje w celu określenia szczegółowych zasad implementacji postanowień porozumienia”⁴.

Strony nie doszły jednak do porozumienia w kwestii treści aneksu, będącego integralną częścią umowy, wyznaczającego szczegółowe zasady i terminy jej implementacji (dotyczy to m.in. trybu i perspektywy czasowej utworzenia ZSO). Z uwagi na wysoką dynamikę obecnych działań mediacyjnych UE, do uzgodnienia powyższych kwestii może dojść w ciągu najbliższych tygodni, do czasu zapowiedzianego na 18 marca spotkania na wysokim szczeblu w Ochrydzie, w którym udział wezmą Borrell, Lajčák, Kurti i Vučić.

Premier Kurti wyraźnie deklaruje również, że gotowy jest do podpisania umowy. Z kolei prezydent Vučić nie potwierdza, ale też nie zaprzecza akceptacji projektu porozumienia. Jednocześnie obaj liderzy wyrażają publicznie sprzeciw wobec niektórych, faktycznych konsekwencji umowy: Kurti dalej deklaruje zatem brak zgody wobec utworzenia monoetnicznej ZSO, zaś Vučić twierdzi, że nie zgodzi się na uznanie Kosowa lub jego członkostwo w ONZ. Przedstawiciele opozycji w obu państwach argumentują jednak, że obaj przywódcy faktycznie zaakceptowali także niekorzystne z ich perspektywy zapisy porozumienia.

Zgoda stron na zawarcie porozumienia stanowi obecnie kluczowy warunek dla dalszego postępu Kosowa i Serbii na drodze do członkostwa w UE. A contrario, ewentualne odrzucenie porozumienia skomplikowałoby relacje polityczne stron z państwami Zachodu i zapewne „zamroziło” proces akcesji Serbii i Kosowa do UE.

1 3 listopada 2022 r. przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen stwierdziła, że KE w pełni popiera propozycję francusko-niemiecką. W konkluzjach Rady Europejskiej z 9 lutego 2023 r. znalazło się z kolei stwierdzenie, że „Rada Europejska z zadowoleniem przyjmuje niedawną europejską propozycję oparcia
stosunków między obiema stronami na nowej, trwałej podstawie jako historyczną
szansę, z której obie strony powinny skorzystać, także w celu urzeczywistnienia swojej
europejskiej perspektywy”.

2 W tym celu w okresie od września 2022 r. do lutego 2023 r. Lajčák złożył 8 wizyt w Belgradzie i 10 w Prisztinie.

3 Do niedawna nietransparentna była nawet sama nazwa porozumienia. Jeśli bowiem projekt ten określany był mianem „porozumienia o normalizacji” lub „umowy podstawowej”, upubliczniony 27 lutego dokument nosi formalnie nazwę Porozumienie w sprawie działań prowadzących do normalizacji pomiędzy Kosowem i Serbią. Zob.: European Union External Action, Belgrade-Pristina Dialogue: EU Proposal – Agreement on the path to normalisation between Kosovo and Serbia, 27.02.2023.

4 European Council/Council of the European Union, EU HR Borrell chairs the Belgrade-Pristina dialogue – February 2023, 27 February 2023.