Biała Księga Bezpieczeństwa Unii Europejskiej w kontekście nowych wyzwań strategicznych

Pod koniec marca br. Unia Europejska opublikowała Białą Księgę Bezpieczeństwa. Dokument ten stanowi próbę uchwycenia strategicznych uwarunkowań środowiska bezpieczeństwa UE, kształtowanego przez zmiany, jakie dokonały się w nim po rozpoczęciu wielkoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę, ale przede wszystkim w związku z polityką administracji Donalda Trumpa wobec sojuszników USA. Biała Księga zawiera także postulaty i strategię działań z zakresu polityki bezpieczeństwa UE, które należy podjąć w nowych uwarunkowaniach.

Kontekst strategiczny publikacji Białej Księgi. Od rozpoczęcia drugiej kadencji w USA administracja Donalda Trumpa podejmuje szereg działań wobec sojuszników, które budzą zaskoczenie zarówno wśród europejskich elit decyzyjnych, przedstawicieli biznesu, organizacji pozarządowych, jak i w środowisku analitycznym. Sposób prowadzenia negocjacji pokojowych z Ukrainą (Komentarze IEŚ 1322), roszczenia dotyczące rozciągnięcia sprawstwa nad terytorium Grenlandii czy polityka handlowa, wyrażająca się wprowadzeniem restrykcji również wobec sojuszników – wykraczają daleko poza działania, które można było zaobserwować podczas pierwszej kadencji. Zaskakujące może być także tempo podejmowanych decyzji. Na obecnym etapie trudno ocenić, czy wszystkie te działania będą trwałe i nieodwracalne, czy też stanowią one tylko formę nacisku na sojuszników, a co za tym idzie – czy wszystkie są częścią spójnej strategii nowej administracji USA.

Bez wątpienia, niezależnie od intencji, działania administracji D. Trumpa stanowią rodzaj „terapii szokowej” dla elit decyzyjnych w Europie, okrzepłych w postzimnowojennym liberalnym porządku międzynarodowym, i wskazują, że zasady tego systemu uległy przeobrażeniom w kierunku opartym na realistycznych mechanizmach. Podążając za wykładnią analizy racjonalnego wyboru, można postawić hipotezę, że poprzez działania wobec Europy USA wysuwają konkretne żądania^[1]. Po pierwsze, chcą zmusić europejskich sojuszników do przejęcia części odpowiedzialności (kosztów) za architekturę bezpieczeństwa w regionie Europy Środkowo-Wschodniej, co jest otwarcie artykułowane przez administrację D. Trumpa. Celem takich działań jest uwolnienie środków potrzebnych do rywalizacji z Chinami na Pacyfiku oraz na potrzeby wewnętrzne w USA. Po drugie, USA dążą do ograniczenia europejsko-chińskich powiązań i jednoznacznego opowiedzenia się Europy po stronie USA w rywalizacji hegemonicznej. Z amerykańskiej perspektywy niekorzystnym wariantem jest wciąż obecne w europejskim myśleniu podejście do Chin, oparte na deriskingu. Po trzecie, USA dążą do silniejszego związania Europy ze sobą – oczywiście na korzystnych dla siebie warunkach – m.in. w wymiarze energetycznym/surowcowym, co stało się możliwe dzięki rewolucji łupkowej, czy w wymiarze wojskowym, szczególnie w zakresie handlu uzbrojeniem (Komentarze IEŚ 1293, Komentarze IEŚ 1294).

Działania wobec Kanady i Grenlandii egzemplifikują z kolei rosnące znaczenie obszaru arktycznego dla stosunków międzynarodowych, szczególnie w kontekście rywalizacji mocarstw. Polityka D. Trumpa unaoczniła także mocarstwowy charakter polityki amerykańskiej – chęć maksymalizowania zysków, nawet kosztem sojuszników, oraz ryzyka wynikłe z samowasalizacji partnerów. Nie oznacza to jednak, że tendencje te nie były obecne w polityce USA w poprzednich latach.

Działania administracji D. Trumpa wobec sojuszników sprawiły, że wśród ich europejskiej części nastąpiło wzmożenie inicjatyw w zakresie bezpieczeństwa regionalnego (Komentarze IEŚ 1257). Asertywna polityka administracji D. Trumpa w coraz większym stopniu wymusza na europejskich sojusznikach wzięcie odpowiedzialności za własną obronę oraz za stabilność architektury bezpieczeństwa w regionie. Zaprezentowana 19 marca 2025 r. przez Komisję Europejską (KE) i Wysoką Przedstawiciel UE ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (HR) Biała Księga Bezpieczeństwa UE stanowi kolejny element tej reakcji.

ReArm Europe a Biała Księga. 4 marca 2025 r. przewodnicząca KE Ursula von der Leyen ogłosiła plan fiskalny ReArm Europe, który ma umożliwić uwolnienie nawet do 800 mld euro celem spożytkowania ich na cele obronne. Inicjatywa ta jest jednym z elementów zaprezentowanej kilkanaście dni później Białej Księgi. Plan opiera się na trzech filarach.

Po pierwsze, KE zwróciła się z propozycją zliberalizowania reguł dotyczących procedury nadmiernego deficytu, ujętej w Pakiecie Stabilności i Rozwoju (zob. Komentarze IEŚ 1076, Komentarze IEŚ 1175, Komentarze IEŚ 1293), w oparciu o tzw. klauzulę ucieczki (national escape clause – krajowe klauzule wyjścia)^[2]. O takie rozwiązanie niektóre państwa członkowskie apelowały już w 2024 r. Według wyliczeń KE, miałoby to pozwolić na zwiększenie wydatków zbrojeniowych na poziomie narodowym i przy zaangażowaniu środków państw członkowskich o średnio 1,5% PKB, bez ryzyka uruchamiania procedury nadmiernego deficytu. Wydatki, wyłączone na podstawie klauzuli ucieczki, mają być ograniczone do poziomu 1,5% PKB w stosunku do roku referencyjnego 2021, aby – jak ocenia KE – zachować stabilność budżetową. Miałoby to przynieść w perspektywie czterech lat około 650 mld euro dodatkowych środków na obronność. Należy jednak wskazać, że w przypadku państw o relatywnie dużym poziomie wydatków na obronność nie będzie to oznaczało uwolnienia dodatkowych środków, ale wyjęcie ich z procedury nadmiernego deficytu. W ocenie możliwości zastosowania klauzuli ucieczki KE będzie odnosiła się do danych opartych na wydatkach skatalogowanych w Sekcji 2 (Obronność) Klasyfikacji wydatków instytucji rządowych i samorządowych według funkcji (COFOG – Classification of the Functions of Government)^[3]. Komisja Europejska precyzuje w komunikacie z 19 marca 2025 r., że na wydatki podlegające wyłączeniu będą składały się głównie zakup nowego uzbrojenia i rozbudowa infrastruktury wojskowej, wzrost liczebności sił zbrojnych oraz szkolenia^[4]. W ogóle nie wspomina się inwestycjach mających na celu zwiększenie zdolności produkcyjnych europejskiego sektora zbrojeniowego. W tym kontekście KE zachęca państwa członkowskie do „uprzywilejowania europejskiego przemysłu i usługodawców, aby zapewnić, że zwiększone wydatki przyczynią się do autonomii i konkurencyjności UE, a nie wzmacniania nadmiernych zależności”^[5]. Tak postawiony komunikat niesie ryzyko nieuwzględniania w kalkulacjach klauzuli wyjścia wydatków ponoszonych z tytułu kontraktów z dostarczycielami systemów uzbrojenia spoza Unii Europejskiej.

Po drugie, KE 4 marca zaproponowała wprowadzenie Instrumentu na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy (SAFE – Security Action for Europe). 19 marca 2025 r., wraz z opublikowaniem Białej Księgi, projekt rozporządzenia ustanawiającego SAFE został opublikowany i skierowany przez KE do Rady UE, gdzie obecnie trwają negocjacje i ustalenia dotyczące jego kształtu^[6]. SAFE ma być instrumentem finansowym zapewniającym państwom członkowskim UE, Ukrainie i państwom Europejskiej Strefy Wolnego Handlu/Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EFTA/EOG) dostęp do pożyczek zaciąganych na rynkach finansowych przez Komisję Europejską. Ich łączna wysokość ma osiągnąć maksymalnie 150 mld euro, a środki będą mogły być przeznaczone na wspólny zakup uzbrojenia przez minimum dwa państwa objęte instrumentem. Zakupy te powinny dotyczyć systemów uzbrojenia z jednego z obszarów priorytetowych określonych przez Radę Europejską^[7] i być dokonane u podmiotów pochodzących z państw objętych inicjatywą, przy czym co najmniej 65%^[8] wartości tych systemów musi być wytworzone w tych państwach. Inicjatywa priorytetyzuje zatem dostawców regionalnych.

Po trzecie, KE chce przyznać państwom członkowskim możliwość przesuwania środków z innych funduszy (np. spójności) na rozwój zdolności obronnych, a także zgromadzić na cele zbrojeniowe kapitał prywatny, fundusze inwestycyjne i zaangażować Europejski Bank Inwestycyjny.

Biała Księga Bezpieczeństwa UE^[9]. Biała Księga, upubliczniona przez KE i HR 19 marca 2025 r., jest drugim dokumentem tego typu opublikowanym przez UE w ostatnich latach, po tym, jak w marcu 2022 r. ukazał się Kompas Strategiczny na rzecz Bezpieczeństwa i Obrony (A Strategic Compass for Security and Defence). Biała Księga jest w istocie aktualizacją niektórych założeń Kompasu w obliczu doświadczeń wyciągniętych z trzyletniego okresu adaptacji do wielkoskalowej wojny na Ukrainie oraz przede wszystkim w obliczu zmiany w polityce USA, która dokonuje się pod rządami D. Trumpa. W porównaniu do Kompasu, Biała Księga urealnia także zagrożenia dla bezpieczeństwa UE i sposoby przeciwstawiania się nim, kładąc dużo większy nacisk na zagrożenia generowane przez Rosję i wynikające z wojny na Ukrainie.

Prezentując Białą Księgę, U. von der Leyen przedstawiła swoistą refleksję strategiczną, która miała dokonać się w Unii Europejskiej. Jej główne elementy to stwierdzenie o zakończeniu okresu dywidendy pokoju oraz o erozji architektury bezpieczeństwa, „na której dotychczas mogliśmy [Europejczycy/w UE] polegać”^[10]. To z kolei ma się przełożyć na poprawę zdolności obronnych UE w zakresie bazy wytwórczej i potencjału sił zbrojnych. Przy realizacji obu kierunków U. von der Leyen duży nacisk kładła na konieczność wydatkowania środków w Europie^[11]. Zgodnie z założeniami ma to zostać osiągnięte poprzez efekt skali – rosnąca liczba zamówień ma zmusić dostarczycieli do inwestycji w moce produkcyjne i rozwój innowacji. Podejście KE jest mocno zorientowane na rynek, co znajduje odzwierciedlenie również w Białej Księdze. Nie może to dziwić, biorąc pod uwagę obszar kompetencji, w którym działa KE, ale stanowi także wyzwanie dla państw, które swoją politykę militaryzacji i szerzej bezpieczeństwa oparły na zamówieniach spoza Unii Europejskiej.

Głównym założeniem Białej Księgi, co wybrzmiewa również w jej podtytule „Gotowość 2030” (Readiness 2030), jest wsparcie UE w dążeniu do osiągnięcia przez państwa członkowskie „pełnej gotowości” w zakresie przeciwstawiania się wyzwaniom i zagrożeniom oraz realizacji priorytetów bezpieczeństwa w perspektywie następnych pięciu lat. Tak ambitne założenie rodzi szereg wątpliwości w kontekście priorytetowego działania, którym ma być wzmocnienie mocy wytwórczych europejskiego sektora zbrojeniowego. Komisja Europejska zakłada, że zostanie to osiągnięte przez efekt skali, jednak w istocie zwiększone zapotrzebowanie na systemy uzbrojenia i amunicję różnego typu są ogólnoświatowym trendem, obserwowanym od lat. Został on dodatkowo wzmocniony (szczególnie w Europie) w efekcie wielkoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę. Jak dotąd (w perspektywie trzech lat od wielkoskalowej inwazji) nie przyczynił się on jednak do skokowego wzrostu zdolności wytwórczych w Europie, np. w obszarze produkcji amunicji wielkokalibrowej (choć należy zauważyć ewolucję w tym zakresie), ani nie wpłynął znacząco na tempo dostaw podstawowych systemów uzbrojenia (np. czołgów).

Wzmiankowana w dokumencie „pełna gotowość” ma dotyczyć nie tylko mocy wytwórczych sektora zbrojeniowego, ale także innych działań priorytetowych. Należą do nich: budowa zdolności sił zbrojnych państw UE w kluczowych obszarach związanych ze specyfiką zagrożeń ze strony Rosji i cechami współczesnego pola walki (zob. przypis 6); wspieranie mobilności wojsk poprzez rozwój infrastruktury kolejowej, drogowej, morskiej i powietrznej (zob. więcej o związku mobilności i infrastruktury w Komentarze IEŚ 966); ochrona granic; a także w zakresie działań zewnętrznych – wsparcie wojskowe dla Ukrainy. W odniesieniu do wsparcia Ukrainy UE stawia sobie ambitne cele, zobowiązując się m.in. do dostarczania Ukrainie minimum 2 mln pocisków artyleryjskich rocznie, co odpowiada rocznemu zużyciu amunicji przez siły zbrojne Ukrainy, ale jednocześnie przewyższa obecne zdolności produkcyjne państw Unii Europejskiej. Nie jest to cel nieosiągalny, ale należy wskazać, że poza subsydiowaniem Ukrainy konieczne będzie także budowanie zdolności państw NATO w tym zakresie.

Zgodnie z zapowiedziami Biała Księga została lub będzie uzupełniona kolejnymi dokumentami szczegółowymi. 26 marca KE i HR ogłosiły „Strategię UE na rzecz gotowości” (EU Preparedness Union Strategy), której celem jest zbudowanie ogólnounijnych mechanizmów obrony i odporności cywilnej. W Białej Księdze zapowiedziano także ogłoszenie Wspólnotowego Komunikatu w zakresie Mobilności Wojskowej (Joint Communication on Military Mobility) wraz z propozycjami rozwiązań prawnych, mających usprawnić ten aspekt europejskiej współpracy wojskowej. W obecnych uwarunkowaniach poza kwestiami infrastrukturalnymi trudności w zakresie transgranicznej mobilności są generowane m.in. przez brak uregulowań prawnych pozwalających na „swobodny przepływ wojsk” w obszarze NATO, tzw. militarne Schengen.

Podsumowanie. Biała Księga jest kolejnym dokumentem strategicznym UE, który stanowi plan działań na rzecz stabilizowania europejskiej architektury bezpieczeństwa. Głównym impulsem do powstania wyrażonych w niej postulatów, obok wielkoskalowej wojny na Ukrainie, stała się polityka administracji D. Trumpa. Stawia ona UE przed dylematem strategicznej samotności i wydaje się ostatnim z serii wydarzeń politycznych, które mogły doprowadzić do wzięcia większej odpowiedzialności za bezpieczeństwo w regionie. W tym sensie trafna jest diagnoza Walerija Pekara, który zauważył, że „Zeitenwende przyszło z Waszyngtonu”^[12]. Zmiany, które dokonywały się w paradygmacie myślenia europejskich elit po lutym 2022 r., nie były wystarczające i nie pociągały za sobą działań skutkujących efektywnym odstraszaniem Rosji i wsparciem dla Ukrainy, które były realizowane w znacznej części dzięki zaangażowaniu i wysiłkowi USA.

Komisja Europejska w Białej Księdze stawia państwom członkowskim ambitne zadania z zakresu bezpieczeństwa, ale kwestią otwartą pozostaje, czy będą one, jak dotychczas, na poziomie raczej deklaratywnym, czy też staną się katalizatorem działań obronnych. Percepcja zagrożeń wśród państw UE wciąż jest zróżnicowana. Część państw członkowskich UE, pomimo polityki D. Trumpa, nadal widzi USA jako podstawowy filar bezpieczeństwa na wschodniej flance, co może rodzić problemy w kontekście rynkowego zorientowania postulatów KE oraz nawoływań do składania zamówień zbrojeniowych u europejskich dostawców. Poza kwestią woli politycznej, wątpliwości może budzić również zdolność do skokowego wzrostu produkcji podstawowych systemów uzbrojenia przez europejskich dostawców. Niezależnie od tych czynników, zintensyfikowanie działań przez europejską część Sojuszu Północnoatlantyckiego jest konieczne, aby NATO zyskało w europejskim teatrze działań drugi – obok amerykańskiego – solidny komponent architektury bezpieczeństwa lub, w najgorszym scenariuszu, siły te były zdolne do odparcia zagrożenia ze strony Rosji.

[1] Więcej na ten temat w wypowiedzi Przewodniczącego Rady Doradców Ekonomicznych w administracji D. Trumpa, Stephena Mirana, zob.: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/2025/04/cea-chairman-steve-miran-hudson-institute-event-remarks/.

[2] Państwo członkowskie musi zwrócić się z wnioskiem do KE o uruchomienie klauzuli ucieczki. Następnie jest on opiniowany przez KE i przedkładany w formie zaleceń do zaopiniowania przez Radę UE. Rada, głosując większością kwalifikowaną, wydaje decyzję w tej sprawie, określając także ramy czasowe obowiązywania klauzuli ucieczki, które mogą być później wielokrotnie przedłużane. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97, art. 26.

[3] Zgodnie z raportami Eurostatu, w sekcji tej brane są pod uwagę głównie: „wynagrodzenia pracowników”; „konsumpcja pośrednia” (zakup usług i towarów przez sektor instytucji rządowych); „inwestycje kapitałowe” (zakup nowego sprzętu i infrastruktury); „transfery bieżące i kapitałowe” (np. zagraniczna pomoc wojskowa), https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Government_expenditure_on_defence&action=statexp-seat&lang=pl.

[4] https://defence-industry-space.ec.europa.eu/document/download/a57304ce-1a98-4a2c-aed5-36485884f1a0_en?filename=Communication-on-the-national-escape-clause.pdf.

[5] Ibid.

[6] Bruksela, dnia 19.3.2025 r. COM(2025) 122 final, 2025/0122 (NLE).

[7] Obrona przeciwlotnicza i przeciwrakietowa; systemy artyleryjskie; pociski i amunicja; drony i systemy antydronowe; aktywatory strategiczne (strategic enablers) i ochrona infrastruktury krytycznej, w tym w odniesieniu do przestrzeni kosmicznej; mobilność wojskowa; środki walki w cyberprzestrzeni i w domenie radioelektronicznej; sztuczna inteligencja. Za: Wnioski z nadzwyczajnego szczytu Rady Europejskiej z 6 marca 2025 r., https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2025/03/06/.

[8] 65% wartości końcowej podzespołów musi być wytworzone w państwach objętych SAFE.

[9] Białe Księgi dotyczące bezpieczeństwa mają zazwyczaj charakter opracowań o ogólnym charakterze. Ich zadaniem jest przedstawienie środowiska bezpieczeństwa podmiotu, który je publikuje, oraz jego subiektywnej percepcji i diagnozy zachodzących w nim procesów. Dokumenty tego typu zawierają również ogólny zarys strategii, które podmiot go publikujący powinien/będzie podejmować. W przypadku podmiotów państwowych ich opracowaniem zajmują się zazwyczaj ministerstwa obrony lub, jak w przypadku Polski, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego.

[10] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_25_793.

[11] Ibid.: „Musimy kupować więcej w Europie. Jest to warunek niezbędny do wzmocnienia europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego. A to z kolei oznacza stymulowanie innowacji i tworzenie ogólnounijnego rynku sprzętu wojskowego”.

[12] https://neweasterneurope.eu/2025/03/14/a-zeitenwende-comes-from-washington-how-long-term-trends-shaped-a-new-politics/.a

[Fot. Yves Herman / Reuters]