Bułgaria: zmiany w konstytucji. (Nie)spełnione obietnice polityczne

19 grudnia 2023 r. parlament Bułgarii uchwalił poprawki do konstytucji, które wprowadzają m.in. istotne zmiany dotyczące niektórych uprawnień prezydenta oraz parlamentu, a także funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Wprowadzenie zmian do konstytucji stanowi formalne spełnienie jednej z podstawowych obietnic politycznych ugrupowań reformatorskich. Przywrócenie niezależności wymiarowi sprawiedliwości i ograniczenie uprawnień prokuratora generalnego to jedno z żądań podnoszonych podczas masowych protestów przeciwko ostatniemu rządowi Bojko Borisowa (2017-2021) oraz byłemu prokuratorowi generalnemu Iwanowi Geszewowi (2019-2023). Wprowadzone zmiany konstytucyjne mają w założeniu położyć kres praktyce instrumentalnego traktowania wymiaru sprawiedliwości, służącej interesom bułgarskiej klasy politycznej i powiązanych z nią oligarchów. Tymczasem rozszerzenie zakresu zmian w konstytucji o kompetencje prezydenta czy prawo do sprawowania niektórych stanowisk przez osoby z podwójnym obywatelstwem wskazuje, że zmiany wykorzystano również w bieżącej rywalizacji politycznej.

Droga do zmian ustrojowych. Wprowadzenie zmian w konstytucji nie było możliwe w warunkach kryzysu politycznego, w jakim znalazła się Bułgaria po odsunięciu od władzy Bojko Borisowa w wyniku wyborów w kwietniu 2021 r. Wobec braku możliwości utworzenia stabilnego rządu w latach 2021-2023 polityczną inicjatywę przejął prezydent Rumen Radew, który za sprawą nominowanych przez siebie kolejnych rządów tymczasowych faktycznie sprawował władzę. W tym okresie obywatele Bułgarii aż pięć razy głosowali w wyborach parlamentarnych. Wzrastały też obawy, że Bułgaria staje się de facto republiką prezydencką (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 850; „Komentarze IEŚ”, nr 751; „Komentarze IEŚ”, nr 728).

Dopiero utworzenie rządu w czerwcu 2023 r. przez głównych rywali politycznych, tj. koalicję Obywatele na rzecz Europejskiego Rozwoju Bułgarii (Граждани за европейско развитие на България – Съюз на Демократичните Сили, GERB-SDS) oraz koalicję Kontynuujemy Zmianę – Demokratyczna Bułgaria (Продължаваме промяната – Демократична България, KZ-DB) (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 865), przy aktywnym poparciu nieuczestniczącego formalnie w koalicji rządowej Ruchu na rzecz Praw i Wolności (Движение за права и свободи, DPS), stworzyło większość zdolną do ustabilizowania sceny politycznej i przeprowadzenia reform. Warto przy tym zaznaczyć, że w bułgarskiej publicystyce współpraca między GERB i partiami reformatorskimi KZ-DB nazywana jest „nie-koalicją”, gdyż obie strony traktują wspólne sprawowanie władzy jako taktyczną konieczność, która z punktu widzenia ugrupowań prozachodnich oznacza także sposób na przejęcie kontroli nad państwem z rąk prezydenta Radewa.

Konieczność przeprowadzenia zmian wynikała również z bułgarskich aspiracji międzynarodowych, tj. chęci przystąpienia do strefy Schengen oraz strefy euro, a także ograniczenia głosów krytycznych ze strony UE, niezmiennie wskazującej na dysfunkcjonalność bułgarskiego wymiaru sprawiedliwości, dyskusyjny poziom praworządności i zjawisko zorganizowanej przestępczości. Za proponowanymi zmianami w głosowaniu imiennym na forum parlamentu opowiedziało się 165 posłów z ugrupowań GERB-SDS, KZ-DB oraz DPS.

Główne zmiany w bułgarskiej konstytucji. Od protestów z 2020 r. partie reformatorskie (KZ-DB) dążyły do przeprowadzenia głębokiej reformy strukturalnej bułgarskiego wymiaru sprawiedliwości, co – przynajmniej częściowo – zostało zrealizowane. Obecne zmiany wzmacniają również pozycję parlamentu wobec prezydenta w kontekście procedury powoływania rządu technicznego. Ponadto wprowadzono m.in. prawo do indywidualnej skargi konstytucyjnej oraz możliwość posiadania podwójnego obywatelstwa przez posłów i ministrów.

Celem reformy wymiaru sprawiedliwości jest rozdzielenie i zagwarantowanie niezależności władzy sądowniczej od prokuratury i parlamentu. W tym celu z Najwyższej Rady Sądownictwa (Висш съдебен съвет, WSS) wyodrębniono osobną Najwyższą Radę Prokuratorską (Висш Прокурорски Съвет, WPS). Członkowie WSS będą w większości wybierani przez sędziów, co powinno zagwarantować niezależność sądownictwa. Z kolei w przypadku WPS konieczność reformy wynikała z nadużyć ze strony „nietykalnych” dotychczas kolejnych prokuratorów generalnych w najnowszej historii Bułgarii. W nowej, 10-osobowej Najwyższej Radzie Prokuratorskiej, oprócz prokuratora generalnego, znajdzie się sześciu członków wybieranych przez parlament, dwóch przez samych prokuratorów, a jednego członka będą wybierali sędziowie śledczy. Jednocześnie skrócono kadencję prokuratora generalnego z 7 do 5 lat, a także wprowadzono mechanizm dochodzenia w sprawie naruszeń prawa przez prokuratora generalnego. Przewodniczący Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Kasacyjnego zachowali swoje 7-letnie kadencje, natomiast kadencje członków WSS oraz WPS zostały skrócone do 4 lat, bez prawa ponownego wyboru.

Drugim kluczowym aspektem zmian stało się ograniczenie uprawnienia prezydenta do powoływania rządów tymczasowych w przypadku kryzysu parlamentarnego. Na podstawie dotychczasowych przepisów w warunkach kryzysu politycznego, którego egzemplifikacją stały się 5-krotne wybory parlamentarne w ciągu dwóch lat, prezydent Radew de facto skoncentrował w swoich rękach całą władzę wykonawczą. Wprowadzone zmiany zawęziły grono osób, spośród których prezydent może powołać premiera rządu tymczasowego[1]. W przypadku, gdy żadna osoba z listy nie wyrazi zgody na nominację, premier rządu tymczasowego zostanie wybrany przez parlament. Ważną zmianą ustrojową jest również to, że prezydent na mocy dotychczasowego art. 99 ust. 5 nie będzie już rozwiązywał parlamentu z chwilą wyznaczenia daty nowych wyborów. Parlament będzie zatem niezmiennie obradował do przeprowadzenia nowych wyborów. Za pomocą ustaw parlament będzie mógł również ograniczać działalność rządu tymczasowego, a głównym celem rządu tymczasowego będzie organizacja i sprawne przeprowadzenie wyborów.

Novum w bułgarskiej konstytucji stanowi wprowadzenie prawa do indywidualnej skargi konstytucyjnej. Na wniosek każdej ze stron w danej sprawie lub wedle własnego uznania każdy sąd może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego (Конституционен съд) z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu prawnego stosowanego w danej sprawie z konstytucją.

Kolejną nowością jest możliwość posiadania podwójnego obywatelstwa przez posłów i ministrów pod warunkiem zamieszkiwania w Bułgarii przez co najmniej półtora roku. Uzasadnieniem wnioskodawców jest fakt, że obecnie ponad jedna czwarta obywateli Bułgarii mieszka za granicą.

Tekst konstytucji uzupełniono również o art. 91b, stanowiący, że wybór członków do instytucji kontrolnych i regulacyjnych[2] odbywać się będzie na zasadach otwartości, przejrzystości, jawności i zasadności, co ma służyć zapewnieniu ich niezależności.

Krytyka reform konstytucyjnych. Według protestujących przeciwko modelowi „zawłaszczonego państwa” zmiany w konstytucji miały zreformować wymiar sprawiedliwości, usprawnić walkę z korupcją i pomóc w odzyskaniu przez instytucje państwowe skuteczności. Tymczasem to właśnie ugrupowania GERB-SDS oraz DPS, utożsamiane z modelem „zawłaszczonego państwa”, nie tylko uczestniczyły w pracach nad zmianami, ale również zapewniły niezbędną większość do ich uchwalenia. Z krytyką spotkał się również pomysł wyboru aż sześciu członków WPS przez parlament, co uznano za niebezpieczny precedens, który otwiera drogę do upolitycznienia prokuratury.

Krytyczne głosy wzmógł ponadto fakt, iż w trakcie prac nad zmianami konstytucyjnymi kontrowersyjny polityk Delian Peewski, wobec którego Stany Zjednoczone zastosowały sankcje na mocy ustawy Magnitskiego (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 791), został współprzewodniczącym DPS. Chociaż Ruch na rzecz Praw i Wolności formalnie nie jest członkiem koalicji rządzącej, ugrupowanie to zapewnia koalicji rządowej poparcie gwarantujące większość konstytucyjną.

Z kolei wprowadzenie możliwości posiadania podwójnego obywatelstwa przez posłów i ministrów generuje potencjalne wyzwania dla suwerenności państwa oraz stanowi wyraz niekonsekwencji prawnej, ponieważ w przypadku innych stanowisk państwowych nadal obowiązuje wymóg posiadania wyłącznie obywatelstwa bułgarskiego. Co więcej, w powszechnym odczuciu wiąże się to ze sprawą byłego premiera i współprzewodniczącego KZ Kiriła Petkowa, który zrzekł się kanadyjskiego obywatelstwa tuż przed objęciem stanowiska ministra gospodarki w rządzie technicznym Stefana Janewa.

Wnioski. Zmiany wprowadzone w konstytucji mają istotne znaczenie dla funkcjonowania systemu politycznego Bułgarii. Wydaje się jednak, że cel wskazywany przez obywateli Bułgarii, którzy protestowali przeciwko modelowi „zawłaszczonego państwa” i domagali się przede wszystkim wzmocnienia niezależności wymiaru sprawiedliwości, nie został osiągnięty. Wprowadzone poprawki zmieniają zasadniczo układ sił między organami władzy i mają potencjał do zmiany dotychczasowych mechanizmów zależności w wymiarze sprawiedliwości. Jednakże powolne tempo ich wdrażania oraz udział w zaproponowanych zmianach przedstawicieli ugrupowań utożsamianych z modelem „zawłaszczonego państwa” pozwalają przypuszczać, że celem stopniowej zmiany jest zachowanie obecnego systemu w nowej formule.

W swoim obecnym kształcie reformy konstytucyjne raczej kładą większy nacisk na problemy natury ustrojowej, jakie pojawiły się w trakcie kryzysu politycznego z lat 2021-2023, niż przeciwdziałają zjawisku „zawłaszczenia państwa”, które doprowadziło do rozpoczęcia protestów społecznych w lipcu 2020 r.

Nowe rozwiązania zasadniczo osłabiają pozycję ustrojową prezydenta w sytuacji kryzysu politycznego i wzmacniają rolę parlamentu. Prezydent stracił możliwość faktycznego rządzenia za pomocą rządów technicznych, ale równocześnie osłabiono jego rolę arbitra w odniesieniu do kolejnych kryzysów politycznych. Tymczasem parlament, który był źródłem politycznej niestabilności, zyskał narzędzie do ingerowania w kompetencje rządów technicznych, co może prowadzić do jeszcze głębszej dysfunkcji państwa w przypadku kolejnego kryzysu politycznego na scenie politycznej.

[1] Prezydent będzie mógł wybrać kandydata spośród grupy osób, do których zaliczono: przewodniczącego parlamentu, szefa NIK lub jego zastępcę, szefa Bułgarskiego Banku Narodowego lub jego zastępcę, rzecznika praw obywatelskich lub jego zastępcę.

[2] M.in.: Komisja Ochrony Danych Osobowych, Narodowy Instytut Ubezpieczeń, Rada Fiskalna, Izba Kontroli, Komisja Ochrony przed Dyskryminacją, Komisja Nadzoru Finansowego, Komisja Regulacji Energii i Wód, Komisja Ochrony Konkurencji, Narodowa Rada ds. Bułgarów za Granicą.