Szwecja w NATO: ostatni etap negocjacji

26 lutego 2024 r. Zgromadzenie Krajowe Węgier ratyfikowało protokół akcesyjny Szwecji do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Nowy prezydent Węgier Tamás Sulyok, który 5 marca 2024 r. zastąpił na tym stanowisku Katalin Novák, potwierdził decyzję parlamentu. Wyrażenie zgody na rozszerzenie NATO przez Węgry zostało poprzedzone wizytą premiera Szwecji Ulfa Kristerssona oraz poszerzeniem szwedzko-węgierskiej współpracy zbrojeniowej. Oznacza to także, że Szwecja wkrótce zakończy proces akcesji trwający oficjalnie od 5 lipca 2022 r. i stanie się 32. państwem członkowskim Sojuszu.

Stanowisko Węgier wobec rozszerzenia NATO. Dotychczasowa polityka rządu Węgier względem rozszerzenia NATO o Szwecję uzależniała zgodę na ten krok od uprzedniej akceptacji Zgromadzenia Krajowego. Przy czym w narracji tej nie chodziło jedynie o formalnoprawne uwarunkowania procesu decyzyjnego. Domniemany^[1] sprzeciw części parlamentu zdominowanego przez koalicję Fidesz-KDNP, który miał uniemożliwiać zgodę na rozszerzenie, stał się usprawiedliwieniem dla polityki rządu. Mając na uwadze wodzowski charakter Fideszu, wiarygodność tej narracji budziła uzasadnione wątpliwości.

Jedną z prawdopodobnych przyczyn dotychczasowej polityki Węgier wobec Szwecji było niezadowolenie z krytyki, jaka spotkała rząd Viktora Orbána ze strony nordyckiego partnera w związku ze stanem praworządności na Węgrzech (zob. Komentarze IEŚ, nr 1014)^[2]. Nie bez znaczenia był również fakt, że drugim państwem wstrzymującym rozszerzenie NATO o Szwecję była Turcja, która jest jednym z kluczowych partnerów Węgier w polityce zagranicznej. Styczniowa zgoda władz Turcji na akcesję Szwecji do Sojuszu postawiła rząd V. Orbána w niekomfortowej sytuacji. Szczególnie że dotychczasowa polityka Węgier zdawała się nie przynosić wymiernych korzyści w wymiarze międzynarodowym. Co więcej, dalsze wstrzymywanie się z decyzją mogło być dla Węgier wręcz niekorzystne^[3]. Budowanie wizerunku suwerennego i nieustępliwego wobec partnerów zagranicznych państwa miało jednak istotne znaczenie w wymiarze wewnętrznym. Stąd V. Orbán oczekiwał wizyty premiera Szwecji Ulfa Kristerssona w Budapeszcie, a być może nawet uzależniał od niej zgodę na rozszerzenie Sojuszu. Do tej pory obaj politycy spotykali się jedynie w ramach platform międzynarodowych na szczytach UE czy NATO. Wizyta U. Kristerssona w Budapeszcie, która ostatecznie odbyła się 23 lutego 2024 r., była na Węgrzech przedstawiana jako ostatni etap negocjacji i pozwoliła rządowi V. Orbána kontynuować narrację o Węgrzech jako o państwie, z którym należy się liczyć i o którego przychylność należy szczególnie zabiegać.

Stanowisko Szwecji: zderzenie z Realpolitik. Oficjalne stanowisko Szwecji w odniesieniu do Węgier prezentowane w ostatnich latach, np. w trakcie sprawowania przez Szwecję przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej (zob. Komentarze IEŚ, nr 758), pozostało niezmienne. Dominowało twierdzenie, że Węgry pod rządami premiera V. Orbána obrały niepokojący kierunek rozwoju, zwłaszcza w odniesieniu do praw człowieka, demokracji i zasady praworządności. Te oświadczenia wywoływały jednak reakcję rządu węgierskiego, niezadowolonego ze sposobu, w jaki przedstawiciele Szwecji wypowiadają się na temat Węgier.

Tym niemniej w ostatnich tygodniach zauważalna była zmiana taktyki politycznej władz Szwecji. Premier U. Kristersson zrezygnował z krytyki poczynań Węgier, skupiając się jednocześnie na pragmatycznych działaniach w celu uzyskania zgody Węgier na członkostwo Szwecji w NATO. Przez wiele miesięcy premier Kristersson nie widział potrzeby wizyty na Węgrzech i dwustronnych rozmów. Podkreślał, że to wewnętrzna sprawa Węgier, które kilkakrotnie ogłaszały, że opóźnianie zatwierdzenia wniosku Szwecji dotyczy jedynie „kwestii technicznych”. Przejawem zmiany stanowiska były koncyliacyjne wypowiedzi premiera Kristerssona w trakcie jego wizyty w Budapeszcie, ukierunkowane na poszukiwanie płaszczyzn współpracy oraz odbudowę wzajemnego zaufania będącego podstawą systemu obrony zbiorowej, jakim pozostaje Sojusz Północnoatlantycki.

Nie oznacza to jednak, że takie podejście jest akceptowane przez wszystkie partie w parlamencie Szwecji. Istotnie odmienne zdanie wyrażają partie lewicowe – Partia Lewicy (V – Vänsterpartiet) oraz Partia Zielonych (MdG – Miljöpartiet de Gröna), które w maju 2022 r. nie poparły wniosku o członkostwo Szwecji w NATO (zob. Komentarze IEŚ, nr 609). Obecnie ich przedstawiciele zgodnie podkreślają, że centroprawicowy rząd premiera Kristerssona po zakończeniu akcesji do NATO powinien położyć większy nacisk na przestrzeganie fundamentalnych zasad, na jakich oparty jest sojusz (demokracja, wolność jednostki i zasady praworządności).

Negocjacje akcesyjne a szwedzko-węgierska współpraca zbrojeniowa. Od 2005 r.^[4] Siły Zbrojne Węgier są użytkownikiem dwunastu jednoosobowych myśliwców JAS-39 Gripen w wersji C i dwóch w dwuosobowej wersji D produkowanych przez szwedzkie przedsiębiorstwo SAAB. Zawarty pierwotnie do 2016 r. kontrakt na użytkowanie z możliwością wykupu (lease-purchase contract) został przedłużony w 2012 r. i obowiązuje do 2026 r. Zobowiązanie producenta do serwisowania maszyn na czas trwania kontraktu nie wymagało ze strony Węgier budowy odpowiedniej infrastruktury, przez co przyczyniało się do wymiernych oszczędności po stronie tego państwa.

W międzyczasie umowy były aneksowane, tak aby wydłużyć dozwolony w warunkach kontraktu czas użytkowania maszyn (godziny lotu^[5]) czy doprowadzić do ich modernizacji. Ostatni taki aneks został podpisany w styczniu 2022 r. (a więc jeszcze przed wybuchem pełnoskalowej wojny na Ukrainie). Komisarz Rządu Węgier ds. Rozwoju Obronnego i Szwedzka Administracja ds. Materiałów Obronnych zawarły wtedy porozumienie dotyczące daleko idącej modernizacji węgierskiej floty Gripenów do standardu MS20 Block 2 (podniesienie zdolności rozpoznania i namierzania celu, zwalczania zakłóceń czy komunikacji szyfrowanej). Inwestycja ta już w tamtym okresie wskazywała na gotowość rządu Węgier do kontynuowania współpracy ze Szwecją w zakresie użytkowania lub potencjalnego zakupu maszyn, zwłaszcza że ówczesny komisarz Gáspár Maróth zapowiadał, że Węgry rozważają sformowanie drugiej eskadry^[6].

W tamtym okresie rozpoczęto także negocjacje na zakup przez Węgry czterech myśliwców JAS-39 Gripen. Umowa w tym zakresie została ostatecznie podpisana 23 lutego 2024 r. podczas wizyty premiera Kristerssona i ministra obrony Szwecji Påla Jonsona w Budapeszcie. W kontekst szwedzko-węgierskich negocjacji ws. rozszerzenia NATO zostały wpisane także inne porozumienia, choć trudno na obecnym etapie rozstrzygnąć, jaki wpływ na ich ostateczny kształt miała stanowcza postawa rządu Węgier. Co więcej, ich treść nie została ujawniona. SAAB zobowiązał się do utworzenia na terenie Węgier Centrum Doskonalenia (Centre of Excellence), które będzie miało za zadanie podnoszenie zdolności bojowych Sił Powietrznych Węgier. Centrum ma zostać wyposażone w infrastrukturę wykorzystującą wirtualną rzeczywistość do szkoleń z zakresu wsparcia serwisowego w terenie oraz pilotażowy program szkoleniowy z zakresu usługi serwisowej wspierany sztuczną inteligencją. Transfer know-how w minimalnym stopniu uniezależni Węgry w zakresie użytkowania maszyn. Jest to istotne nie tylko w kontekście polityki modernizacji Sił Zbrojnych Węgier, która dąży do transferu technologii, know-how i inwestycji na podstawie kontraktów zagranicznych (zob. Komentarze IEŚ, 1003), ale jeszcze bardziej w kontekście zapowiedzi wykupu Gripenów po 2026 r. Został on zapowiedziany przez stronę zarówno węgierską, jak i szwedzką. SAAB ma zapewnić serwis myśliwców do 2036 r., ale pozostałe szczegóły umowy ani jej status nie są znane.

Wnioski.

• Pomimo wielokrotnie powtarzanych zapewnień, że Węgry nie będą ostatnim państwem NATO, które zgodzi się na przyjęcie wniosku Szwecji o członkostwo, tak się jednak stało. Wielomiesięczny opór wynikał głównie z przyjętej narracji i niezadowolenia z ingerowania Szwecji w wewnętrzne sprawy Węgier. Formalnie proces zakończy się, gdy Szwecja i Węgry złożą podpisane dokumenty w Waszyngtonie, a symbolicznym wydarzeniem będzie podniesienie flagi Szwecji przed siedzibą NATO w Brukseli.
• Kontrakty zbrojeniowe podpisane ze szwedzkimi partnerami były na Węgrzech przedstawiane jako rezultat negocjacji akcesyjnych, pomimo faktu, że były przedmiotem rozmów jeszcze przed oficjalnym zgłoszeniem przez Szwecję woli o przyłączeniu do NATO. Rządowi Węgier pozwoliło to na zbudowanie wrażenia dokonania ustępstwa w zakresie rozszerzenia NATO, ale w zamian za konkretne zyski przy podpisaniu kontraktów.
• Władze Szwecji nie zmieniły zasadniczo swojego krytycznego stanowiska wobec polityki Węgier i sytuacji wewnętrznej w tym państwie. Tym niemniej podjęły próbę zrozumienia stanowiska Węgier i wyszły naprzeciw oczekiwaniom premiera V. Orbána.
• Odwlekanie decyzji ws. członkostwa Szwecji w NATO nie skutkowało ostatecznie zerwaniem współpracy w zakresie uzbrojenia. Wśród państw Europy Środkowej Węgry od wielu lat pozostają jednym z najważniejszym kierunków eksportowych dla szwedzkiego przemysłu zbrojeniowego. Wartość tego eksportu w latach 2020-2023 wahała się między 850 a 950 mln koron rocznie (75-85 mln euro).

^[1] Domniemany, ponieważ aż do sesji lutowej Zgromadzenia Krajowego kwestia akcesji Szwecji nie stawała na agendzie.

^[2] Zob. list ministra spraw zagranicznych Węgier Pétera Szijjártó do swojego szwedzkiego odpowiednika, Tobiasa Billströma, https://twitter.com/zoltanspox/status/1702299045878747421.

^[3] Np. groźba odwołania szczytu Grupy Wyszehradzkiej zaplanowanego na 27 lutego 2024 r.

^[4] Proces przekazywania myśliwców ukończono w 2007 r.

^[5] Eksploatacja jest mierzona godzinami lotu maszyn.

^[6] Węgry posiadają obecnie jedną eskadrę „Puma” w bazie lotnictwa w Kecskemét.