Prezydencja Szwecji w Radzie Unii Europejskiej: priorytety w cieniu wojny rosyjsko-ukraińskiej

1 stycznia 2023 r. Szwecja po raz trzeci objęła półroczne przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej. Decydujący wpływ na obecną prezydencję i jej główne zadania ma inwazja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W tym okresie Szwecja skoncentruje się na czterech obszarach priorytetowych. Prezydencja będzie również stanowiła wyzwanie dla nowego centroprawicowego gabinetu Ulfa Kristerssona (Moderaci), który w listopadzie 2022 r. przejął władzę.

Doświadczenia minionych prezydencji. Pierwszy raz Szwecja sprawowała przewodnictwo w pierwszej połowie 2001 r., gdy premierem był Göran Persson, a drugi – w drugim półroczu 2009 r., gdy rządem kierował Fredrik Reinfeldt. Obie prezydencje przypadły na zupełnie inne warunki. Pierwsza z nich – sprawowana w 2001 r. – była przedstawiana jako najważniejsze wydarzenie polityczne od czasu przystąpienia Szwecji do UE w 1995 r., które umożliwiło temu państwu zademonstrowanie jego zaangażowania w sprawy UE. Istotnym celem rządu Perssona było wywarcie wpływu na agendę polityczną UE, co widoczne było w położeniu nacisku na sprawy zatrudnienia (implementacja strategii lizbońskiej i zwrócenie uwagi na wyzwania demograficzne, w tym te związane z emeryturami) i ochrony środowiska (wzmocniono stanowisko państw UE w obliczu wyjścia USA z protokołu z Kioto). Prezydencja Szwecji aktywnie działała jako mediator w obszarze przejrzystości, w którym dzięki procedurze współdecyzji z powodzeniem przeprowadziła negocjacje w sprawie publicznego dostępu do dokumentów UE. W trakcie pierwszej prezydencji Szwecji zapadły też ważne decyzje w zakresie polityki rozszerzenia UE o państwa Europy Środkowej. Objęły one m.in. prowadzenie intensywnych negocjacji akcesyjnych (w tym zamknięcie kilku rozdziałów), wypracowanie kompromisu pomiędzy państwami UE w zakresie swobody przemieszczania się, czy też działania na rzecz przekonania sceptycznych państw UE do postrzegania rozszerzenia jako procesu zwiększającego bezpieczeństwo i dobrobyt Europy.

Kontekst wewnętrzny i zewnętrzny był diametralnie inny, gdy Szwecja po raz drugi objęła przewodnictwo w lipcu 2009 r. W tym czasie UE mierzyła się z konsekwencjami największego od lat 30. XX w. kryzysu gospodarczego i finansowego. Towarzyszył mu wysoki stopnień niepewności instytucjonalnej wewnątrz UE, związany z procesem ratyfikacji traktatu lizbońskiego (w lipcu 2009 r. wciąż czekano na ratyfikację traktatu przez Niemcy, Polskę, a szczególne obawy wiązały się z brakiem ratyfikacji przez Czechy i Irlandię) i przedłużającym się okresem utworzenia Komisji Europejskiej po wyborach w maju 2009 r. Zmierzenie się z ww. kryzysami, obok działań w obszarze ochrony środowiska (w związku z przygotowaniami do szczytu ONZ w Kopenhadze w grudniu 2009 r.), stało się niejako obowiązkowymi zadaniami prezydencji, czemu towarzyszyły także kwestie dyplomatyczne dotyczące tego, kogo mianować stałym przewodniczącym Rady Europejskiej oraz wysokim przedstawicielem UE ds. bezpieczeństwa i polityki zagranicznej. Mimo że miejsce na własne priorytety polityczne było ograniczone, Szwecja położyła nacisk na politykę azylową i migracyjną UE, przyjęcie Strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego („Komentarze IEŚ”, nr 34) oraz wzmocnienie pozycji UE w polityce zagranicznej, w tym ustanowienie (wspólnie z Polską) Partnerstwa Wschodniego z sześcioma państwami Europy Wschodniej i Południowego Kaukazu („Komentarze IEŚ”, nr 33).

Priorytety trzeciej prezydencji. Szwecja kontynuuje pracę trio, w skład którego wchodzą Francją i Republika Czeska. Prezydencja tej ostatniej (zakończona 31 grudnia 2022 r.) jest oceniania pozytywnie, pomimo licznych wyzwań dla UE związanych z agresją Rosji na Ukrainę (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 651). Stojący na czele centroprawicowej koalicji mniejszościowej Ulf Kristersson podkreśla, że nielegalna i niedopuszczalna inwazja Rosji na Ukrainę stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa europejskiego, zmuszając mieszkańców Ukrainy do migracji i niosąc ze sobą konsekwencje dla światowych dostaw żywności i energii. Obecny etap wojny rosyjsko-ukraińskiej będzie kluczowy dla szwedzkiej prezydencji, ponieważ przyniesie liczne wyzwania, m.in. w zakresie utrzymania jedności UE w dalszym wspieraniu Ukrainy; rozszerzenia pomocy gospodarczej, humanitarnej i wojskowej dla Ukrainy; gromadzenia środków na odbudowę Ukrainy; ochrony prawa międzynarodowego i dążenia do pociągnięcia osób winnych zbrodni wojennych do odpowiedzialności; oraz uważnego monitorowania postępów Ukrainy jako państwa kandydującego do UE.

Wprawdzie kolejne miesiące mogą skutkować nowymi reperkusjami dla szwedzkiej prezydencji, jednak rząd Szwecji zapowiedział, że podczas półrocznego przewodnictwa w Radzie UE skoncentruje się także na czterech obszarach priorytetowych:

• Bezpieczeństwo i jedność – podstawowym zadaniem prezydencji będzie dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa Europy zarówno poprzez ciągłe wspieranie Ukrainy w jej walce, jak i poprzez podkreślanie geopolitycznego znaczenia UE. Prezydencja szwedzka uważa, że UE, współdziałając z NATO i innymi partnerami, musi przyjąć większą ogólną odpowiedzialność za bezpieczeństwo europejskie i globalne. Służyć temu ma wypracowanie konsensusu na rzecz silnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE, a także realizacja celów zawartych w strategicznym kompasie UE. Ostatnie działania Szwecji na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa wewnętrznego oraz walka z przestępczością zorganizowaną („Komentarze IEŚ”, nr 723) mogą z kolei rzutować na politykę migracyjną UE, ponieważ w lutym odbędzie się nadzwyczajny szczyt UE, poświęcony kwestiom migracji.
• Konkurencyjność – o ile wojna na Ukrainie zdominuje agendę spotkań UE w kolejnych miesiącach, o tyle Szwecja zamierza położyć również nacisk na konkurencyjność europejskiego przemysłu oraz zagrożone podstawy wzrostu gospodarczego, który Komisja Europejska szacuje zaledwie na 0,3% PKB („Komentarze IEŚ”, nr 750). W średnim i długim terminie to kwestie gospodarcze determinują globalną pozycję UE oraz budują odporność społeczeństw na presje zewnętrzne w postaci np. wzrostu cen surowców energetycznych. Zdaniem premiera Kristerssona, odpowiedź UE na duże pakiety pomocowe, przyjęte np. w USA, nie może zmierzać do protekcjonizmu gospodarczego, a raczej w kierunku utrzymywania jednolitego rynku oraz otwartej gospodarki, opartej na wolnej konkurencji, prywatnych inwestycjach i cyfryzacji.
• Ekologiczna i energetyczna transformacja – w momencie przyjmowania 18-miesięcznego programu prac trio prezydencji (grudzień 2021 r.) jednym z większych wzywań było podjęcie prac nad wprowadzeniem pakietu klimatycznego „Fit for 55”. Obecnie zadaniem szwedzkiej prezydencji jest rozwiązanie problemu wysokich i zmiennych cen energii elektrycznej, które istotnie wpływają na inflację w państwach UE, i jednocześnie podjęcie długoterminowej reformy rynku energii. Premier Kristersson podkreśla, że odejście od paliw kopalnych w kierunku zielonej energii oraz energetyki jądrowej jest także powiązane z bezpieczeństwem energetycznym. Dlatego Szwecja będzie prowadzić negocjacje wewnątrzunijne w tym obszarze, obejmujące m.in. kwestie związane z energią i transportem (w tym OZE i nowe zasady dotyczące paliwa lotniczego) oraz efektywność energetyczną i przyśpieszenie elektryfikacji UE (nowe rozporządzenie w sprawie baterii oraz zwiększenie wytwarzania energii bez użycia paliw kopalnych).
• Wartości demokratyczne i zasada praworządności – rząd Szwecji deklaruje, że będzie stał na straży przestrzegania zasady praworządności i praw podstawowych, które należą do najważniejszych wartości demokratycznych, na jakich opiera się UE. Zapowiada pragmatyzm w poszukiwaniu konkretnych rozwiązań, a jednocześnie kontynuację prac Rady nad procedurami z art. 7 traktatu lizbońskiego i obronę prawa UE do uzależnienia wypłaty funduszy unijnych od poszanowania zasady praworządności.

Wnioski

• Dotychczasowe prezydencje Szwecji w Radzie UE były dobrze oceniane. Szwecja z powodzeniem wypełniła swoją rolę administratora, a przez inne państwa członkowskie i instytucje UE była postrzegana jako skuteczny mediator. Jednak poprzednie prezydencje Szwecji odbywały się w innych uwarunkowaniach prawnych, tj. przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.), który ze względu na utworzenie stanowiska przewodniczącego Rady Europejskiej znacząco zmniejszył znaczenie państw sprawujących przewodnictwo. Dlatego też możliwości obecnego premiera U. Kristerssona, by oddziaływać na politykę UE w ten sam sposób co G. Persson i F. Reinfeldt, są znacznie mniejsze.
• Przewodnictwo w Radzie UE oznacza dla Szwecji szersze włączenie się w politykę europejską, co dla centroprawicowego rządu może stać się ważnym punktem odniesienia i wpłynąć na jego notowania. W trakcie przewodnictwa szwedzki rząd będzie odpowiadał za przygotowanie ok. 2000 spotkań oraz prowadzenie negocjacji w ramach polityk UE. Największym wyzwaniem dla Szwecji będzie zachowanie jedności UE w obliczu trzech potężnych kryzysów: wojny rosyjsko-ukraińskiej, kryzysu energetycznego i pogarszającej się sytuacji gospodarczej.

[Zdjęcie: Materiały Rady Unii Europejskiej]