Czarnogóra na rozdrożu: kryzys polityczno-instytucjonalny

Kryzys polityczno-instytucjonalny w Czarnogórze nasilił się w 2022 r., zarówno po sierpniowym wotum nieufności wobec rządu Dritana Abazovicia, jak i po październikowych wyborach samorządowych, w których Demokratyczna Partia Socjalistów (DPS) straciła poparcie m.in. w Podgoricy. Ponadto parlament podjął próbę przeforsowania poprawek do Ustawy o kompetencjach prezydenta, która miała otwierać drogę do wyboru nowego rządu, jednocześnie ograniczając kompetencje prezydenta w procesie tworzenia rządu. Sytuacja ta spowodowała sprzeciw prezydenta Milo Đukanovicia, lidera DPS, oraz protesty obywateli. Od połowy września 2022 r. narasta też niepewność polityczna, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie może realizować swoich funkcji z powodu braku kworum.

Kryzys w Czarnogórze trwa od wyborów parlamentarnych w 2020 r., gdy po 30 latach władzę straciła Demokratyczna Partia Socjalistów (Demokratska partija socijalista, DPS), której liderem jest Milo Đukanović. W lutym 2022 r. obalony został, wybrany dwa lata wcześniej, rząd Zdravko Krivokapicia z inicjatywy wicepremiera Dritana Abazovicia (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 245). Z kolei w sierpniu 2022 r. parlament Czarnogóry przegłosował wotum nieufności wobec utworzonego w kwietniu rządu premiera D. Abazovicia po podpisaniu przez niego Porozumienia zasadniczego z Serbską Cerkwią Prawosławną (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 679). Kolejny, zaproponowany we wrześniu 2022 r. rząd, na czele którego miał stanąć poseł Miodrag Lekić, nie został zaakceptowany przez prezydenta. Za kandydaturą tą opowiedzieli się wówczas: Demokratyczny Front (Demokratski front, DF), Demokraci (Demokratska Crna Gora, DCG) i Zjednoczona Akcja Reform (Ujedinjena reformska akcija, URA). Byłby to trzeci rząd od wyborów parlamentarnych w 2020 r. W efekcie od sierpnia 2022 r. w Czarnogórze władzę sprawuje rząd techniczny premiera D. Abazovicia, a kwestia zakończenia długotrwałego kryzysu instytucjonalnego stanowi najistotniejsze zagadnienie polityczne w państwie.

Dalsza utrata władzy przez DPS w wyborach lokalnych. 23 października 2022 r. w 14 gminach Czarnogóry odbyły się wybory lokalne. Spodziewano się, że przyczynią się one do rozwiązania, przynajmniej częściowo, głębokiego kryzysu w Czarnogórze. Wybory pokazały jednak, że DPS straciła większość w Podgoricy, a w siedmiu innych gminach doszło do zmiany władz. W Podgoricy koalicja Wszystko dla Naszego Miasta (Svi za naš grad), kierowana przez byłego burmistrza Ivana Vukovicia z DPS, mimo że zdobyła najwięcej, bo ponad 38% głosów, to jednak za mało, by samodzielnie rządzić. Największą niespodzianką wyborów był ruch Europa Teraz (Pokret Evropa sad)[1], który zdobył w Podgoricy ponad 21% głosów i razem z DF, URA i Demokratami tworzy obecny samorząd w stolicy Czarnogóry. W kontekście niedawnych wyborów lokalnych przedstawiciele DF wskazywali także, że jest to moment historycznego końca rządów DPS.

Wybory samorządowe pokazały, że DPS traci poparcie po 24 latach rządów. DPS zachował władzę tylko w Barze i Bijelo Polje. Na łącznie 14 gmin, w których odbyły się wybory, w ośmiu ogłoszono ostateczne wyniki, a pozostałe czekają wciąż na rozpatrzenie skarg konstytucyjnych. I tak np. w Budwie wpłynęły dwie skargi do Trybunału Konstytucyjnego (TK), jednak ze względu na jego blokadę rozpatrywanie skarg nie jest możliwe. W TK Czarnogóry zasiada obecnie trzech członków z ogólnej liczby siedmiu, dlatego organ ten nie ma kworum do podejmowania decyzji.

Gra rządu i prezydenta. 1 listopada 2022 r. prorosyjski i proserbski DF oraz Demokraci i URA – czyli większość parlamentarna złożona z 41 spośród 81 deputowanych – przyjęli poprawki do ustawy o prezydencie Czarnogóry, które mają na celu ograniczenie konstytucyjnych uprawnień prezydenta. Zmiany dotyczą wyboru kandydata na urząd premiera oraz mianowania i odwoływania ambasadorów[2]. Kompetencje te zostały przeniesione z prezydenta (Đukanovicia) na rząd. Zgodnie z nowelizacją, jeśli prezydent w wyznaczonym terminie nie powoła premiera, wówczas może zrobić to większość parlamentarna.

Partiom DF, Demokratom i URA, które wysunęły propozycje nowelizacji ustawy o prezydencie, poprawki miały pomóc w mianowaniu posła i byłego dyplomaty Miodraga Lekicia, któremu prezydent Đukanović odmówił mandatu premiera oraz podpisania „kontrowersyjnej ustawy” i skierował ją ponownie do parlamentu. Prezydent opowiedział się za skróceniem mandatu Zgromadzenia w celu rozpisania przedterminowych wyborów parlamentarnych. Abazović wezwał opozycję, na czele której stoi DPS, do oddania głosu na przynajmniej jednego sędziego Trybunału Konstytucyjnego, aby ta instytucja sprawdziła konstytucyjność proponowanych rozwiązań. Propozycja Đukanovicia, dotycząca rozwiązania kryzysu politycznego poprzez przedterminowe wybory, została odrzucona przez większość parlamentarną. DPS i bliskie jej partie oskarżyły większość parlamentarną o próbę dokonania zamachu stanu, odbieranie konstytucyjnych kompetencji prezydentowi oraz chęć obalenia ustroju Czarnogóry.

Unia Europejska wyraziła głębokie zaniepokojenie sporną ustawą w Czarnogórze, ograniczającą uprawnienia prezydenta w procesie tworzenia rządu. Dodatkowo Komisja Wenecka[3], organ doradczy Rady Europy, zaleciła parlamentowi Czarnogóry nieprzyjmowanie ustawy oraz zaapelowała o niezwłoczne wybranie czterech sędziów TK większością kwalifikowaną, zgodnie z Konstytucją Czarnogóry. W październiku i listopadzie w parlamencie nie powiodły się próby wyboru sędziów TK, gdyż żaden z czterech zgłoszonych kandydatów nie uzyskał wymaganego poparcia dwóch trzecich posłów.

Czarnogóra jest członkiem NATO i kandydatem do Unii Europejskiej. Dlatego UE oczekuje, że Czarnogóra jako lider wśród państw kandydujących rozwiąże kryzys i zacznie wspierać funkcjonowanie instytucji demokratycznych. Gabriel Escobar, pełnomocnik Departamentu Stanu USA ds. Bałkanów Zachodnich, wskazał, że wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest obecnie priorytetem.

Protesty – w stronę opcji czarnogórskiej. 8 i 17 listopada 2022 r. w Podgoricy odbyły się protesty ruchu Jesteśmy Liczni (Ima nas), który poparł opozycję oraz prezydenta M. Đukanovicia. Protesty wsparli także: Partia Socjaldemokratyczna (Socijaldemokratska partija, SDP), Partia Liberalna (Liberalna partija, LP) oraz Socjaldemokraci (Socijaldemokrate Crne Gore, SD). Protestujący domagali się wycofania poprawek do dyskusyjnej ustawy o prezydencie Czarnogóry, porozumienia w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, rozpisania wyborów parlamentarnych, a także budowania społeczeństwa obywatelskiego zgodnego ze standardami UE. Demonstranci oskarżali obecne władze Czarnogóry o naruszanie Konstytucji, wskazując, że zmiany w ustawie o kompetencjach prezydenta służą interesom Belgradu i Moskwy. Pojawiły się antyrządowe hasła: Zdrajca! (Izdaja!), kierowane pod adresem premiera Abazovicia. Wskazywano też, że Czarnogóra chce być częścią Unii Europejskiej, a nie „guberni serbsko-rosyjskiej”. W protestach przed parlamentem w Podgoricy wzięło udział ok. 10 tys. uczestników[4].

Wnioski. Od sierpnia 2022 r. Czarnogóra znajduje się w sytuacji przeciągającego się kryzysu polityczno-instytucjonalnego. Brak konstruktywnego zaangażowania i dialogu między partiami politycznymi oraz wypracowania konsensusu w kluczowych aspektach politycznych doprowadził w latach 2020-2022 do upadku dwóch rządów w wyniku uchwalenia wotum nieufności. W wymiarze instytucjonalnym problem stanowi nieprawidłowe funkcjonowanie TK, działającego w niepełnym składzie ze względu na niezdolność parlamentu do wyboru nowych członków. Bez działającego TK nie jest możliwe ogłoszenie ostatecznych wyników wyborów lokalnych w kilku gminach, podobnie jak nie jest możliwa ocena konstytucyjności spornej ustawy. W grudniu należy spodziewać się podjęcia decyzji o wyborze sędziów TK oraz decyzji rządu o przeprowadzeniu przedterminowych wyborów parlamentarnych na początku roku 2023.

W Czarnogórze utrzymują się napięcie polityczne i polaryzacja społeczeństwa, co widoczne jest w dwóch wymiarach. Pierwszy związany jest ze wsparciem ze strony Serbskiej Cerkwi Prawosławnej dla partii politycznych, takich jak: DF, URA i Demokraci. W Czarnogórze ok. jednej trzeciej ludności identyfikuje się jako Serbowie. Druga opcja, reprezentowana przez DPS, wskazuje, że kryzys instytucjonalny wynika z obowiązku obrony tożsamości czarnogórskiej przed „wielkoserbskim nacjonalizmem”, zaś prezydent M. Đukanović przyjmuje rolę „ojca szesnastoletniej niepodległości Czarnogórskiej”. Narracja prezydenta, podobnie jak niezgoda na poczynania parlamentu, jest także uwarunkowana kolejnymi porażkami DPS na scenie politycznej (utrata władzy w parlamencie w 2020 r., przeforsowanie umowy z SCP, utrata władzy w samorządzie lokalnym). Ponadto ponowne przyjęcie poprawki do ustawy o prezydencie w dniu 12 grudnia 2022 r. jeszcze bardziej pogłębia blokadę polityczną Czarnogóry. Podziały te wpływają też negatywnie na dalszy proces akcesji Czarnogóry do UE.

[1] Ruch Europa Teraz powstał w czerwcu 2022 r. Założony został przez Jakova Milatovicia i Milojko Spajicia, ministrów z rządu Zdravko Krivokapicia, pierwszego, który powstał po wyborach w 2020 r. i upadku trwających od trzech dekad rządów DPS M. Đukanovicia. Rząd Krivokapicia miał silne poparcie Serbskiej Cerkwi Prawosławnej (zob. „Komentarze IEŚ”, nr 245). Zob. Pokret Evropa sad, https://evropasad.com/o-nama/ [3.12.2022].

[2] Konstytucja Czarnogóry stanowi, że do kompetencji prezydenta należy powoływanie i odwoływanie ambasadorów na wniosek rządu i za opinią komisji parlamentarnej. W tej chwili Czarnogóra nie ma ambasadorów ani przedstawicieli dyplomatycznych w kilkunastu państwach, co związane jest z konfliktem pomiędzy rządem a prezydentem, trwającym od czerwca 2022 r. Wówczas spośród 18 rządowych kandydatów na ambasadorów Czarnogóry – 11 było nie do przyjęcia dla Đukanovicia.

[3] Komisja Wenecka, inaczej: Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo – jej celem jest zapewnianie demokratycznego i sprawnego funkcjonowania instytucji demokratycznych oraz ochrona praw człowieka.

[4] ZAVRŠEN PROTEST 'IMA NAS’; JANOVIĆ: NEMA VEĆE SILE NEGO KADA SE U GRAĐANIMA CRNE GORE PROBUDI INAT, 17.11.2022, https://www.rtnk.me/me/dru%C5%A1tvo/61504/(u%C5%BDivo)-drugi-protest-%27ima-nas%27:-gra%C4%90ani-iz-vi%C5%A0e-op%C5%A0tina-krenuli-ka-podgorici/ [2.12.2022].

[Zdjęcie: Prezydent Czarnogóry Milo Djukanović na szczycie UE – Bałkany Zachodnie w Tiranie, 6 grudnia 2022 r. / FLORION GOGA / Reuters / Forum]