Strategia na rzecz unii gotowości dla ochrony ludności i obrony cywilnej

Rosnące napięcia geopolityczne, zagrożenie atakami hybrydowymi, dezinformacja, zmiany klimatyczne i klęski żywiołowe wymagają skoordynowanych działań zarówno instytucji w obrębie poszczególnych państw, jak i na poziomie unijnym, a także zwiększenia świadomości obywateli i ich odporności na liczne wyzwania. Aby temu sprostać, Komisja Europejska oraz wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa przedstawili Strategię na rzecz unii gotowości (EU Preparedness Union Strategy), która ma na celu kształtowanie „kultury gotowości”, obejmującej kluczowe umiejętności i funkcje społeczne przydatne w sytuacji zagrożeń.

Mechanizm Ochrony Ludności Unii Europejskiej. Union Civil Protection Mechanism (UCPM) jest jednym z najbardziej powszechnych i najczęściej wykorzystywanych programów służących ochronie ludności w UE. Powstał w 2001 r. i ma na celu wzmocnienie współpracy na rzecz zapobiegania klęskom żywiołowym, przygotowania planów reagowania kryzysowego na wypadek ich wystąpienia, a także szybkiego reagowania na takie sytuacje. Mechanizm pomaga również koordynować działania między państwami UE i partnerami oraz instytucjami krajowymi, a także sprzyja wymianie najlepszych praktyk. Pozwala ponadto na kształtowanie i promowanie wspólnych standardów, podejść i praktycznych rozwiązań w przypadku wystąpienia kryzysu.

Jedną z największych akcji pomocowych w ramach UCPM od czasu jego powstania było wsparcie dla Ukrainy po wybuchu pełnoskalowej wojny. Do utworzonych w Polsce, Rumunii i Słowacji centrów logistycznych, m.in. w ramach programu rescEU, państwa członkowskie UE oraz państwa partnerskie przekazały pomoc rzeczową dla Ukrainy w postaci generatorów prądu, stacji uzdatniania wody, środków medycznych, artykułów żywnościowych i innych. Łącznie do początku stycznia 2025 r. dostarczono ponad 153 tys. ton materiałów. Dodatkowo UE koordynowała ewakuacje medyczne ukraińskich pacjentów potrzebujących pilnej opieki do szpitali w całej Europie.

UCPM charakteryzuje się elastycznym podejściem w zmieniających się uwarunkowaniach i nieprzewidzianych zdarzeniach oraz innowacyjną adaptacją w sytuacji nowych wymiarów kryzysów. Jednak zarówno pandemia COVID-19, jak i wojna rosyjsko-ukraińska pokazały, że możliwości programu nie są wystarczające. Dlatego zdecydowano się na wprowadzenie zmian nie tylko w odniesieniu do samego UCPM, ale przede wszystkim w zakresie kształtowania nowego sposobu myślenia o ochronie ludności i obronie cywilnej (szerzej na temat zmiany podejścia UE do bezpieczeństwa zob. „Komentarze IEŚ”, nr 1330).

Strategia na rzecz unii gotowości (EU Preparedness Union Strategy). Ogłoszony 26 marca 2025 r. dokument obejmuje 30 kluczowych działań i szczegółowy plan działania na rzecz osiągania celów unii gotowości. Mają być one realizowane przez instytucje UE, państwa i społeczeństwa m.in. w obszarach wzmocnienia współpracy cywilno-wojskowej, zwiększenia zdolności przewidywania, ostrzegania i szybkiego reagowania, współpracy publiczno-prywatnej oraz z partnerami zewnętrznymi, a także wskazywania praktycznych działań w sytuacjach kryzysowych. Na przykład współpraca cywilno-wojskowa ma obejmować przeprowadzanie regularnych, ogólnounijnych ćwiczeń przygotowawczych, angażujących zarówno siły zbrojne, jak i policję, pracowników służby zdrowia oraz strażaków. Z kolei w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego mają zostać opracowanie mechanizmy gwarantujące szybkie dostawy niezbędnych materiałów, towarów i usług w sytuacjach kryzysowych. Ponadto współpraca z partnerami strategicznymi, takimi jak NATO, ma dotyczyć kwestii mobilności wojskowej, klimatu i bezpieczeństwa, nowych technologii, cyberbezpieczeństwa, przestrzeni kosmicznej i przemysłu obronnego.

Na poziomie unijnym wskazano konieczność opracowania kompleksowej oceny ryzyka zagrożeń, w tym hybrydowych, a także w zakresie klęsk żywiołowych. Planuje się również utworzenie Centrum Kryzysowego UE w celu poprawy integracji i komplementarności istniejących struktur kryzysowych UE oraz skutecznego koordynowania. Zapowiedziano też ustanowienie Dnia Gotowości UE.

Na poziomie państwa Strategia: 1. wskazuje minimalne kryteria, jakie powinny spełniać instytucje dostarczające usługi publiczne (opieki zdrowotnej, edukacji, transportu i telekomunikacji) w sytuacjach kryzysowych, 2. rekomenduje zwiększenie gromadzenia zapasów żywnościowych w magazynach oraz niezbędnego sprzętu i materiałów, 3. zaleca działania nakierowane na adaptację do zmian klimatu i poprawę dostępności kluczowych zasobów naturalnych, a także 4. postuluje wprowadzenie do programów nauczania na różnych poziomach edukacji praktycznych zajęć z zakresu reagowania w sytuacjach kryzysowych.

Na poziomie społeczeństwa dokument zaleca zgromadzenie podstawowych zapasów na co najmniej 72 godziny oraz poszerzanie wiedzy na temat reagowania w sytuacjach kryzysowych. Co ciekawe, podobne rekomendacje już wcześniej wprowadzono w Finlandii i państwach bałtyckich.

Kompleksowa obrona cywilna i ochrona ludności. Punktem wyjścia do opracowania Strategii na rzecz unii gotowości był raport w sprawie wzmocnienia przygotowania i gotowości Europy do reagowania na poziomie cywilnym i wojskowym, przygotowany przez Saulego Niinistö, byłego prezydenta Finlandii, a obecnie specjalnego doradcę przewodniczącej Komisji Europejskiej, zaprezentowany 19 marca 2025 r. W dokumencie wskazano na rosnące wzywania – konkurencję wielkich mocarstw i stosowanie przemocy przez państwa autorytarne w celu uzasadnienia roszczeń terytorialnych lub politycznych, instrumentalizowaną migrację, zakłócenia globalnych łańcuchów dostaw, negatywne konsekwencje zmian klimatycznych – które przybierają charakter wieloaspektowy. Włączenie do kategorii bezpieczeństwa kwestii energetycznych, żywnościowych, klimatycznych i zdrowotnych sygnalizuje odstąpienie od sektorowego i fragmentarycznego podejścia UE do reagowania w sytuacjach kryzysowych. W raporcie termin kompleksowej gotowości odnosi się „do zdolności do przewidywania, zapobiegania, przeciwstawiania się oraz reagowania na poważne zagrożenia lub kryzysy, które dotyczą UE jako całości lub przynajmniej kilku państw, a ich konsekwencje są transgraniczne i międzysektorowe, i wymagają zasobów i polityk wykraczających poza krajowe możliwości”.

W praktyce oznacza to:

• szerokie podejście do zagrożeń (all-hazards and all-threats), wymagające dogłębnej i kompleksowej oceny ryzyka, dotyczącej wszystkich sektorów działalności UE;
• całościowe podejście do gotowości rządu (whole-of-government approach), obejmujące współpracę i koordynację działań między krajowymi sektorowymi systemami zarządzania kryzysowego w dziedzinach obrony, energetyki, finansów, edukacji czy opieki zdrowotnej;
• całościowe podejście do gotowości całego społeczeństwa (whole-of-society approach), zakładające zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego, think tanków, związków zawodowych i organizacji pracodawców.

Wnioski. Do tej pory to UCPM – mimo swych ograniczeń – umożliwiał skuteczną współpracę w UE na rzecz ochrony ludności. Strategia na rzecz unii gotowości jest wyrazem nowego sposobu myślenia o ochronie ludności i obronie cywilnej poprzez rozwijanie nowej „kultury gotowości”. Oznacza ona zintegrowane podejście, uwzględniające zróżnicowane, międzysektorowe zagrożenia, do których przygotowanie wymaga współpracy wielu podmiotów na różnych szczeblach (lokalnym, regionalnym, krajowym i unijnym) oraz zaangażowania obywateli – organizacji społecznych, przedsiębiorstw, środowisk eksperckich i akademickich. Model ten koresponduje z rozwiązaniem nordyckim („Komentarze IEŚ”, nr 1045), zgodnie z którym kompleksowe ujęcie bezpieczeństwa włącza we współpracę instytucje państwowe, sektor publiczny, prywatny i pozarządowy. Przyjęły go również Litwa, Łotwa i Estonia („Prace IEŚ”, nr 7/2024; „Komentarze IEŚ”, nr 1093; „Komentarze IEŚ”, nr 1112; „Komentarze IEŚ”, nr 1179).

Ponadto Strategia postuluje zmiany w sposobie prowadzenia polityki UE w zakresie ochrony ludności i koordynacji na rzecz kształtowania kompleksowej architektury bezpieczeństwa UE. W myśl dokumentu jedynie ścisła współpraca między państwami członkowskimi podniesie zdolności i gotowość UE do stawienia czoła kryzysom oraz zapewni bezpieczeństwo obywatelom. Oznacza to, że gotowość to nie tylko odpowiedzialność poszczególnych państw, ale wspólne europejskie przedsięwzięcie, wymagające silniejszej roli Unii w koordynacji i wspieraniu państw członkowskich w tym obszarze. W dalszym ciągu to krajowe systemy zarządzania są odpowiedzialne za ochronę ludności, a bez odpowiedniej reakcji UE – woli politycznej oraz proaktywnej dyplomacji publicznej na rzecz podnoszenia wiarygodności (dyplomacy), perspektywicznych programów (strategy), umiejętnego wykorzystania zasobów i doświadczeń (smart) oraz elastycznego zarządzania i decyzji podejmowanych w odpowiednim czasie (fast) – nowa „kultura gotowości” nie stanie się realna.

[Fot. pixabay.com]